Spis treści
Z pewnością „Koalicja 15 października” potrzebowała chwytliwego tematu, wokół którego mogłaby budować swoją agendę prorozwojową i w ten sposób móc również dać odpór przeciwnikom wskazującym, że rządzący koncentrują się na swoich poprzednikach, a nie na realizacji obietnic wyborczych.
Zjednoczonej Prawicy ambitnych planów w agendzie nie brakowało. Co prawda w wielu przypadkach zaistniały one głównie w zapowiedziach, czy efektownych prezentacjach. Niemniej w polityce często nie chodzi o skuteczność, a przede wszystkim o robienie dobrego wrażenia na wyborcach – zwłaszcza w dzisiejszej polityce, opartej na szumie informacyjnym i zamykaniu się w społecznych bańkach zwolenników poszczególnych partii.
Stąd w kwietniu 2025 roku, gdy na horyzoncie zaczął już być widoczny półmetek kadencji, premier Donald Tusk ogłosił, że „kończy się era naiwnej globalizacji” i nadszedł „czas na repolonizację gospodarki, rynku, kapitału”. Za tym poszły deklaracje, że rząd przygotuje rozwiązania wspierające local content w zamówieniach publicznych – łącznie ze zdefiniowaniem tego, czym on dokładnie jest i jak go mierzyć.
Czytaj też: Po co spółkom energetycznym potrzebna jest giełda?
Licznik do liczenia local contentu
Tym zadaniem zajął się Wojciech Balczun, który po rekonstrukcji rządu w lipcu ubiegłego roku objął stanowisko szefa MAP. Wsparcie polskiego łańcucha dostaw przez spółki Skarbu Państwa uczynił wiodącym obszarem swojej ministerialnej działalności. Okazało się to trudniejszym zadaniem niż mogłoby się wydawać, bo więcej konkretów poznaliśmy dopiero niespełna trzy tygodnie temu.
W szczególności chodziło o kryteria określające to, w jakim stopniu dany wykonawca czy dostawca towaru jest „podmiotem krajowym”. Wagę poszczególnych kryteriów prezentuje poniższa grafika.
Po części symboliczne było samo miejsce ogłoszenia projektu „Local Content. Z korzyścią dla Polski”, czyli w fabryce Apatora przy okazji zawarcia umowy na dostawę liczników zdalnego odczytu dla Enei. Od kilku lat władze Apatora podkreślały, że spora część montowanych w Polsce liczników pochodzi z Chin, bo w przetargach ogłaszanych przez spółki energetyczne decyduje przede wszystkim cena, a nie jakość i cyberbezpieczeństwo urządzeń.
Z kolei Enea znacząco podniosła temperaturę dyskusji związanej z local content, gdy w lipcu ubiegłego roku powierzyła tureckiemu Çalık Enerji budowę dwóch bloków gazowo-parowych o łącznej mocy ponad 1,3 GW w Elektrowni Kozienice.
Nastąpiło to po negocjacjach w trybie z wolnej ręki, gdyż dwa wcześniejsze przetargi skończyły się brakiem ofert. Aktualnie Enea mocno podkreśla, że nawet 75% prac i dostaw w Kozienicach zrealizują krajowe podmioty, jednocześnie nie akcentując za bardzo, kto jest generalnym wykonawcą inwestycji.
Z kolei w przypadku wspomnianej umowy z Apatorem poprzedził ją przetarg w formule partnerstwa innowacyjnego, który wymaga znacznie większego wysiłku niż dostarczenie standardowego produktu. Siłą rzeczy tworzy to preferencje dla tych podmiotów, które działają w Polsce, a nie kilkanaście tysięcy kilometrów od jej granic.
Gdy spojrzy się na deklaracje największych grup energetycznych, to już dzisiaj chwalą się one dosyć wysokim wskaźnikiem local content, przy czym bazującym na ich wcześniejszych wyliczeniach, a nie zaprezentowanych przez MAP kryteriach. Dotyczy to zwłaszcza sieci dystrybucyjnych, gdzie deklarowany udział to około 85-90%.
Nie wygląda to zatem na jakiś alarmujący poziom, który wymagałby sięgania po górnolotne hasła o potrzebie „repolonizacji gospodarki”. W tej sytuacji ogłaszany z pompą program – jeśli wierzyć wyliczeniom spółek – może tylko o parę punktów procentowych podnieść te wyniki.
Oczywiście więcej będzie można powiedzieć, gdy będą znane rezultaty pilotażu programu, który w pierwszej kolejności ma objąć sektor energetyczny. Pilotaż przewiduje, że zamawiający oraz jego dostawcy i poddostawcy w czasie trwania inwestycji będą wypełniać formularz dla Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ujawnią strukturę łańcucha dostaw w tym projekcie.
Formularz ten ma być wysyłany po podpisaniu umowy, a formularze za kolejne lata realizacji umowy – po zakończeniu danego roku referencyjnego. Na tej podstawie ma być obliczony poziom local content. Doświadczenia z pilotażu mają później zostać przeniesione na inne kluczowe sektory, w których zamawiającym są państwowe podmioty.
Przetargowe odkrywanie koła na nowo
Zaprezentowane przez rząd kryteria podmiotu krajowego oraz ogólne założenia związane z wdrażaniem polityki local content zostały przez pozostałych uczestników rynku przyjęte raczej pozytywnie, m.in. przez robiący dużo hałasu wokół tego tematu Polski Związek Pracodawców Budownictwa, a także zagraniczne firmy mające fabryki w Polsce, czy grupy budowlane należące do zachodnich koncernów.
Wcześniej obawy niektórych wzbudzało to, czy akcentowana politycznie „repolonizacja” nie będzie w pewien sposób wytykać palcem podmiotów, które choć są mocno zakorzenione w Polsce, to jednak są spółkami-córkami koncernów z Niemiec, Francji czy Hiszpanii. Waga kryteriów związanych z zatrudnieniem, podatkami czy prowadzeniem działalności w Polsce takie obawy rozwiewa.
Przy tym wszystkim trzeba jednak pamiętać, że w praktyce rywalizacja o to, kto osiągnie większy local content, to w pewnym sensie konkurs piękności, a nie twarde przepisy i wymogi. W zamówieniach publicznych nie można stosować rozwiązań, które wprost dawałyby preferencje za samą polskość dostawcy czy wykonawcy.
Dlatego według ministra Balczuna polityka rządu ma przede wszystkim doprowadzić do zmiany sposobu myślenia wśród państwowych zamawiających, aby wykorzystywali te możliwości, które już są dostępne i zgodne z prawem. Tak, jak jest to robione we Francji czy Niemczech, gdzie mimo wspólnego unijnego rynku firmy z innych państw muszą przejść „szlak bojowy” nim zostaną dopuszczone do przetargów.
Procesy myślowe menadżerów państwowych spółek MAP chce pobudzić liczącym 30 stron „kodeksem dobrych praktyk w zakresie zwiększenia przez spółki z udziałem Skarbu Państwa udziału komponentu krajowego w kluczowych procesach inwestycyjnych”, który opublikowano wraz ogłoszeniem projektu „Local Content. Z korzyścią dla Polski”.
Zasadniczo po lekturze tego dokumentu można dojść do wniosku, że nie ma w nim niczego przełomowego, gdyż po prostu przypomina on o rozwiązaniach przewidzianych w Prawie zamówień publicznych, a także wskazuje potrzebę dialogu i partnerskich realizacji pomiędzy zamawiającymi a wykonawcami i dostawcami. Podobny przekaz płynie też z innego rządowego dokumentu, czyli Polityki zakupowej państwa na lata 2026-2029.
Z kodeksu możemy się więc dowiedzieć, że inwestorzy powinni wcześniej informować rynek o swoich planach, prowadzić dialogi i konsultacje techniczne, dzielić zamówienia na części i dbać o płynność finansową umów, aby kontrakty były dostępne również dla mniejszych firm. Do tego dochodzi też m.in. stosowanie pozacenowych kryteriów oceny ofert, dogłębna analiza referencji oraz potencjału kadrowego i finansowego wykonawców, czy też standardowe uproszczenie procedur przetargowych.
Zatem o tym wszystkim w debacie publicznej, w mediach czy na branżowych konferencjach mówi się od wielu lat. Ze stosowaniem w praktyce jest oczywiście znacznie gorzej. Jeśli MAP i rządowi uda się największym spółkom Skarbu Państwa wpoić obligatoryjne stosowanie tych zasad, to z pewnością będzie znaczący sukces.
Przesadnym optymizmem jest jednak to, że fala takiego myślenia rozleje się po całej Polsce, zwłaszcza po samorządach, które – według zapowiedzi Donalda Tuska – również mają docelowo znaleźć się w jakimś rankingu local content. O ile PGE, Tauron czy Enea mają takie możliwości finansowe, aby tworzyć rozbudowane i profesjonalne działy zakupów, to samorządy – zwłaszcza te małe i biedne – już niekoniecznie.
Kilka miesięcy temu wiceminister energii Wojciech Wrochna podkreślał w sejmowej komisji o różnicach w kosztach finansowania dla przedsiębiorstw w strefie euro i w Polsce. Stopy procentowe w Polsce wynoszą dziś 3,75%, w strefie euro to 2%. Wrochna mówił o potrzebie stworzenia rozwiązań finansowych niwelujących te różnice. Najprościej byłoby oczywiście przystąpić do strefy euro, ale ten temat spadł z koalicyjnej agendy. Różnica w kosztach kredytu będzie działać zawsze na niekorzyść przedsiębiorstw finansujących się w Polsce.
Kluczowe wskaźniki optymizmu politycznego
Jednak najwięcej urzędowego optymizmu płynie z zapowiedzi MAP, według której kluczowe wskaźniki efektywności (KPI) w spółkach z udziałem Skarbu Państwa będą obejmowały local content, a rady nadzorcze będą z niego rozliczać zarządy.
Trudno uwierzyć w to, że prezes tej lub innej spółki straci posadę akurat z powodu krajowego łańcucha dostaw poniżej jakiegoś procenta – zwłaszcza, jeśli w przypadku niektórych technologii, np. turbin gazowych, trzeba polegać na imporcie. Równie dobrze można wierzyć w to, że państwowe spółki zostaną kiedyś skutecznie odpolitycznione, a na skład zarządów i rad nadzorczych będą wpływać jedynie kompetencje, a nie aktualny układ polityczny.
Zobacz również: Czy spółki skarbu państwa mogą być zbawione od polityków?
Nie trzeba być detektywem, aby zauważyć, że rotacja kadr w tym przypadku jest zależna głównie od kwestii politycznych oraz personalnej wizji danego szefa MAP. Sam Wojciech Balczun, który w przeszłości – podczas rządów koalicji PO-PSL – był prezesem PKP Cargo, także energicznie wszedł do resortu ze swoją kadrową miotłą, która dosięgła choćby prezesa PGE Dariusza Marca czy wiceprezes Orlenu Magdalenę Bartoś.
Wiatr zmian przyniósł np. menadżerów, którzy w czasach wspomnianej koalicji PO-PSL byli prezesami innych kolejowych spółek – Marcina Celejewskiego (PKP Intercity) oraz Remigiusza Paszkiewicza (PKP PLK). Niedawno pierwszy z nich został szefem Grupy Azoty, a drugi KGHM. Takie to już bywają koleje losu w spółkach Skarbu Państwa…
Im bliżej wyborów, tym większy local content
Pozostaje zatem czekać na efekty ogłoszonego z rozmachem projektu. Jak na razie MAP spełnia swoje zapowiedzi dotyczące jego promocji, gdyż minister Balczun przemierza Polskę wzdłuż i wszerz, a zarządy państwowych spółek równie chętnie uczestniczą w licznych konferencjach i przy każdej możliwej okazji odnoszą się do wspierania krajowego łańcucha dostaw. Podczas ubiegłotygodniowego Europejskiego Kongresu Gospodarczego w Katowicach odbyło się łącznie kilkanaście paneli, które w agendę miały wpisane frazę „local content”.
Oczywiście polityczny trend związany z naciskiem na ochronę własnego rynku nie jest polskim pomysłem, a tylko globalnym trendem w sytuacji rosnącej pozycji Chin w światowym handlu. Stąd jeszcze za prezydentury Joe Bidena USA mocniej weszły na drogę protekcjonizmu, również względem Europy. Powrót Donalda Trumpa do Białego Domu tylko zjawisko przyspieszyło.
Unia Europejska w tej kwestii nie ma spójnego stanowiska, bo poszczególne kraje członkowskie mają odmienne zdanie odnośnie tego, ile zarabiają, a ile tracą na dostępie do tańszych surowców czy komponentów spoza UE. Było to widać na etapie prac oraz przy okazji publikacji w marcu przez Komisję Europejską projektu Industrial Accelerator Act (IAA), czyli pakietu propozycji, który ma wzmocnić unijny przemysł, m.in. w sektorach kluczowych dla transformacji energetycznej.
Pozwolić na to mają preferencje dla produktów z UE w zamówieniach publicznych oraz programach wsparcia. Stąd potoczne IAA jest nazywany regulacją „Made in Europe” czy „Kupuj europejskie”. Ponadto wprowadzone mają zostać wymogi dotyczące wykorzystania niskoemisyjnych surowców, m.in. stali, cementu czy aluminium, co ma wesprzeć dekarbonizację hut czy cementowni dzięki kreowaniu zapotrzebowania na ekologiczne materiały.
Zobacz więcej: UE traci konkurencyjność i ma wysokie ceny energii. Przywódcy stoją w rozkroku
KE prezentuje plan na „Made in Europe”
Czas pokaże, czy unijnym liderom uda się porozumieć w sprawie IAA i jaki będzie jego ostateczny kształt. Już teraz widać natomiast, że bardzo nie podoba się on Chinom, choć w praktyce – zwłaszcza w zakresie lokowania inwestycji w UE oraz transferu technologii – przypomina wcześniejsze wymagania Pekinu dotyczące wchodzenia zachodnich firm do Państwa Środka. Trzeba pamiętać, że UE – w przeciwieństwie do USA – wciąż jest eksporterem netto. Nadwyżka handlowa wynosiła w zeszłym roku 128 mld euro i ewentualna wojna handlowa wcale nie musi być jakoś bardzo dla Unii korzystna.
Czytaj: Europa uwikłała się w sieć strukturalnych sprzeczności. ETS jest jedną z nich
A jeśli chodzi o projekt „Local content. Z korzyścią dla Polski”, to lepiej jest nie nastawiać się na szybkie i oszałamiające efekty – zwłaszcza, że im bliżej będzie do przyszłorocznych wyborów do parlamentu, tym częściej fraza local content będzie padać z ust polityków i menadżerów państwowych spółek.
Trzeba też pamiętać, że choćby w energetyce spory kawałek rynku znajduje się poza obszarem zamówień publicznych – w tym energetyka jądrowa czy morska energetyka wiatrowa. W pierwszym przypadku nie będzie łatwo walczyć o wysoki udział polskich wykonawców i dostawców, jeśli najpierw wybrano Amerykanów na partnera do budowy elektrowni jądrowej, a dopiero później zaczęto z nimi negocjować warunki współpracy.
Z kolei nabywanie kompetencji w offshore trwa latami, więc w dużej mierze to również od zagranicznych partnerów polskich grup energetycznych zależy to, co zostanie wykorzystane w morskiej części inwestycji. Dlatego swego czasu PGE mogła jedynie przyglądać się zakupom kabli w Chinach.
Zobacz więcej: Polski łańcuch dostaw dla morskich wiatraków zrywa się na plaży
Dlatego warto na koniec przypomnieć też, że jak dotąd kluczową zmianą pod kątem kątem „repolonizacji” zamówień publicznych, która ma umocowanie prawne, jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z października 2024 roku.
TSUE wskazał w nim, że wykonawcy z państw trzecich nie mają zapewnionego dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych. Konkretnie chodzi o państwa, które nie mają zawartych z UE zawartych umów o równoprawnym dostępie do rynku zamówień publicznych. Wśród nich znajdują się m.in. takie kraje jak Chiny czy Turcja.
Dzięki temu od ubiegłego roku zamawiający mogą wykluczać oferentów z tych państw, co już było wykorzystywane chociażby w przetargach na elektrownie gazowe, czy magazyn energii w Gryfinie, przy okazji którego obszernie opisywaliśmy ten temat.
Zobacz więcej: Miliardowy przetarg na magazyn energii PGE poligonem dla local content
