COP 24 w Katowicach - sukces, który niełatwo zrozumieć

COP 24 w Katowicach - sukces, który niełatwo zrozumieć

W historii globalnych negocjacji klimatycznych COP24 z pewnością będzie uznawany za spore osiągnięcie. Bez biurokratycznej mordęgi w Katowicach większość choćby najbardziej ambitnych deklaracji politycznych pozostałaby na papierze. Polska prezydencja wykonała kawał dobrej dyplomatycznej roboty.

Dobę po terminie, czyli 15 grudnia a nie 14 grudnia, zakończył się w Katowicach szczyt klimatyczny COP24. Setki wydarzeń pokazywało zaangażowanie rządów i podmiotów pozarządowych w ochronę klimatu. Obok trwały negocjacje, których przebieg trudno było łatwo śledzić osobom spoza zamkniętego grona.

Czym jest "pakiet katowicki"

Porozumienie paryskie w 2015 r. tylko nakreśliło ramy nowego systemu ochrony klimatu, pozostawiając na 2018 r. dopracowanie szeregu technicznie i politycznie skomplikowanych decyzji. Obecnie zestaw tych prawie 20 decyzji to tzw. pakiet katowicki.

Patrząc na rozpiętość i szczegółowość tych kwestii łatwo można dojść do wniosku, że to misja niewykonalna. Z drugiej strony nie było jednak wyjścia – w 2020 r. kończy obowiązywanie słynny Protokół z Kioto, więc najpóźniej w 2019 r. wszystkie reguły powinny być uzgodnione. Na COP24 trzeba więc było wypracować jak najwięcej tak, żeby jak najmniej zostało na ostatnią chwilę, tj. COP25 w Chile.

Trudności z przyjęciem zestawu nowych reguł wdrożeniowych spowodowały przeciągnięcie się obrad – ku niezadowoleniu obserwatorów niezaprawionych w klimatycznych potyczkach. Do tego doszła dyskusja o tym, jak odnieść się do żądań Turcji. Drugim, politycznie istotnym celem był tzw. Dialog Talanoa poświęcony intensyfikacji działań proklimatycznych. Ale czy katowicki szczyt klimatyczny COP24 można określić jako sukces? Aby odpowiedzieć na to pytanie należy przeanalizować kilka kluczowych aspektów.

Kwestia nadrzędna: zróżnicowanie

Od 1992 r. kiedy to w ramach Konwencji Klimatycznej podzielono wszystkie państwa na rozwinięte (Załącznik I) i rozwijające się (spoza Załącznika I) minęło już 26 lat. Sytuacja gospodarcza wielu państw uległa diametralnej zmianie, podobnie jak ich emisyjność. Z tego zaś wynikła konieczność zmiany międzynarodowej legislacji klimatycznej tak, aby w równym stopniu odnosiła się do wszystkich państw. Z punktu widzenia państw rozwiniętych, próby utrzymania status quo mogły się udać tylko w jednym obszarze: finansowaniu. Na to zgodziły się przy przyjmowaniu Porozumienia paryskiego. W pozostałych obszarach musiały zajść zmiany.

W pakiecie częściej mówi się, że wszystkie strony porozumienia "będą robić…” (shall), a zdecydowanie mniej, że niektóre tylko „powinny” (should). Natomiast z zapisów, że „mogą” (may), czy też „zachęca się je do” (encouraged) wypełniania nowych zobowiązań skorzystają głównie państwa wyspiarskie i najmniej rozwinięte.

Plany klimatyczne

W szczególności chodziło tu o to, żeby móc zweryfikować, czy cele zgłaszane przez państwa w ramach planów klimatycznych (NDCs) pokrywają się z faktycznymi redukcjami emisji i innymi działaniami na rzecz klimatu. Jest to możliwe tylko po wypracowaniu i zastosowaniu dziesiątek wytycznych. Te rozumieją wyłącznie wyspecjalizowane jednostki i eksperci.  Jest  to zrozumiały problem dla państw, które dotychczas się tym w ogóle nie zajmowały. Dodatkowym kłopotem jest brak środków, by  ustanowić odpowiednie instytucje sprawdzające  oraz zatrudnić czy też wyedukować niezbędnych ekspertów.

Czytaj także: Co chrupie na COP24?

W długich targach przeważały argumenty finansowe. Ostatecznie zdecydowano, że pierwsze „dwuletnie raporty przejrzystości” (biennial transparency reports) i krajowe inwentaryzacje zostaną przez wszystkie państwa przygotowane w 2024 r. Możliwe są ograniczone wyjątki co do ich zakresu, częstotliwości i szczegółowości raportów. Ale i ich z biegiem czasu ma być coraz mniej.

Takich ustaleń jest w pakiecie więcej i wszędzie, oprócz finansowania, przeważa obowiązek wszystkich państw do zastosowania przyjętych na COP24 standardów. Mało tego, dzięki  przyjęciu wspólnych miar i ustanowieniu publicznego rejestru dla celów redukcyjnych  można będzie te informacje szybko wyszukać i porównać. Tu się więc udało.

Globalny przegląd

Pakiet katowicki określił także jak ma wyglądać podsumowanie wysiłków w ramach Porozumienia paryskiego – tzw. Globalny Przegląd (Global Stocktake). Obejmuje on między innymi: z jakich źródeł ma korzystać, jak mają wyglądać produkty wyjściowe i kto może w nim uczestniczyć. Pierwszy taki przegląd odbędzie się w 2023 r. i decyzja wskazuje na to, że jego przygotowanie i przebieg będzie wzorowane na Dialogu Talanoa, który zakończył się w Katowicach. Dialog ma zachęcać do refleksji nad tym o ile można i należy zwiększyć cele redukcyjne na 2030 r. Z kolei po pierwszym Przeglądzie w 2023 r. państwa będą szykować swoje nowe plany klimatyczne prawdopodobnie na 2035 lub 2040 r.

Powyższy wybór terminów wynika z tego, że na COP24 nie udało się ustalić dokładnych ram czasowych na przedkładane kolejne cele. Na razie wiadomo tylko, że ramy te mają być wspólne i obowiązywać od 2031 r. Podobnie na rozstrzygnięcie oczekuje kwestia tego, które wspólne metryki (odnośnik do przeliczania siły oddziaływania gazów cieplarnianych) będą wykorzystywane pod Porozumieniem paryskim.

Czytaj także: Fakty i mity w sprawie negocjacji klimatycznych

Pakiet wdraża także zasady działania Komitetu, który będzie mógł oceniać czy strony wypełniają swoje zobowiązania. Komitet będzie mógł wszcząć postępowanie w przypadkach, kiedy strony nie będą na czas przedkładać wymaganych raportów, inwentaryzacji gazów cieplarnianych, informacji o udzielanym wsparciu i nie będą uczestniczyły w Globalnym Przeglądzie. Należy podkreślić, że zgodnie z charakterem samego Porozumienia paryskiego, Komitet nie może nakładać kar, a raczej wskazywać na nieprawidłowości, dociekać ich przyczyn i starać się je wspólnie rozwiązać.

Rynki CO2: czego się nie udało ustalić

Napięcie wokół tego, jak w ramach Porozumienia paryskiego mają funkcjonować dwa nowe mechanizmy handlu emisjami, było zaskoczeniem dla wielu uczestników szczytu. Rozstrzygnięcie tej dyskusji do ostatniej chwili ważyło się głównie pomiędzy Brazylią a Unią Europejską. Ostatecznie przeważyło przeświadczenie, że lepiej w ogóle nie uzgodnić na COP24 przepisów dla nowych mechanizmów, niż uzgodnić takie, które podważą wiarygodność prawną i środowiskową jednostek redukcji emisji.

Negocjacje w tym obszarze będą kontynuowane na sesji w połowie 2019 r. i COP25 w Chile. Dobrym znakiem jest to, że jako podstawę dalszych rozmów udało się zachować tekst, nad którym pracowali eksperci przez ostatnie 3 lata. Nie wiadomo natomiast, czy w tym czasie stanowisko Brazylii nie ulegnie dalszej radykalizacji.

Raport IPCC, Dialog Talanoa i ambicja

Polityczna faza Dialogu Talanoa znajdowała się wyraźnie poza zakresem technicznych ustaleń. Była ona bardzo dobrze zorganizowana i zakończyła się deklaracją dwóch Prezydencji: COP23 i COP24 „Talanoa Call for Action”. Deklaracja wskazuje na konieczność dalszych wspólnych działań na rzecz wypełnienia celów Porozumienia paryskiego, nie tylko na poziomie rządowym. Odnosi się także bezpośrednio do raportu Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu IPCC wyszczególniając, że do 2030 r. należy obniżyć światowe emisje o połowę. Takie bezpośrednie odwołanie było możliwe tylko dlatego, że treść deklaracji nie podlegała negocjacjom. Wiele państw, w tym w szczególności wyspiarskie, nalegało, aby bardziej sformalizować ten dokument i przyjąć w tej sprawie decyzję COP. Z kolei zdaniem wielu innych delegacji na szczycie nie byłoby ani czasu na negocjacje, ani tym bardziej możliwości uzgodnienia takiej decyzji.

Czytaj także: Klimat w gorącej potrzebie. IPCC: węgiel musi odejść

Takie przeświadczenie zdaje się potwierdzać brak konsensusu na sobotniej sesji plenarnej zamykającej pierwszy tydzień negocjacji. Arabia Saudyjska, Kuwejt, USA i Rosja oświadczyły, że nie są w stanie zaakceptować odwołań do zobowiązań wynikających z raportu. Mogły się jedynie zgodzić co do faktu, że raport powstał zgodnie z wytycznymi i że strony mogą z wyników prac korzystać – tak też ostatecznie brzmią zapisy w decyzji podsumowującej wyniki szczytu. Wiele delegacji i organizacji pozarządowych oceniło ten zapis jako mało ambitny i zdecydowanie niewystarczający.

Co oznaczałoby uznanie przez wszystkie państwa konkretnych wytycznych z Raportu IPCC? Krótkoterminowo na pewno to, że już przed 2020 rokiem trzeba byłoby znacząco zwiększyć cele redukcyjne, a więc zrewidować przedłożone już plany klimatyczne (NDC). Długoterminowo zaś oznacza przygotowanie takich strategii i celów, które zapewniłyby konkretne i skuteczne działania redukcyjne zgodne z wytycznymi raportu.

Ale nawet bez ambitnych zapisów w decyzji COP24 państwa planują transformację w stronę gospodarki niskoemisyjnej. Ponadto, zgodnie z zapisami decyzji, IPCC pozostaje najlepszym źródłem naukowych informacji dla wszystkich państw – nawet jeśli nie wszystkie państwa są zgodne co do szczegółowych wytycznych wynikających z ostatniego raportu.

Co mogło wybuchnąć i ostatecznie nie wybuchło – rozbrojenie kwestii Turcji

Prezydencji COP24 udało się doprowadzić do załagodzenia sytuacji wokół wniosku Turcji o formalną zmianę statusu z państwa rozwiniętego na rozwijające się. W trakcie szczytu prowadzone były konsultacje, które powstrzymały eskalację tej dyskusji na poziomie formalnym i nie zaburzyły i tak już skomplikowanych negocjacji nad pakietem.

Czytaj także: Blaski i cienie szczytu w Katowicach

Podstawową rolą Prezydencji COP jest moderowanie globalnych negocjacji w taki sposób, aby je wspomagać, zapobiegać potencjalnym konfliktom i te konflikty rozwiązywać. W tym kontekście załagodzenie sporu wokół żądań Turcji było niewątpliwym sukcesem. Ale to nie wszystko.

Prezydencja COP24 i jej skuteczność

Ostateczne ustalenie treści wszystkich decyzji w ramach pakietu było w rękach Prezydencji COP24 wspomaganej przez Sekretariat konwencji klimatycznej  - a nie, jak wielu sądzi, w rękach Sekretarza Generalnego ONZ. Jego wizyty na szczycie z pewnością podnosiły prestiż przyjmowanych decyzji i mobilizowały niektórych ministrów, ale na nic by się zdały gdyby nie ciężka praca nad tekstem negocjacyjnym. Najlepszym dowodem na to jest porażka szczytu COP15 w Kopenhadze – wtedy obecność poprzedniego Sekretarza Generalnego niczego nie uratowała.

Aby osiągnąć końcowy konsensus konieczne było bardzo uważne wsłuchiwanie się w żądania wszystkich stron reprezentowanych przez grupy negocjacyjne. Trzeba było umieć rozróżnić taktyczne zabiegi negocjacyjne od faktycznych priorytetów i proponować takie zapisy, z którymi wszystkie strony mogły się zgodzić. Trzeba było także umiejętnie planować sam proces i to, w jakim formacie negocjowano. Najważniejsze w tym było zapewnienie, że wszystkie strony czują się potraktowane sprawiedliwie i z szacunkiem oraz, że wiedzą z czego wynikają kolejne zmiany w tekstach proponowanych decyzji. Organizowane były także regularne i otwarte spotkania plenarne, dzięki którym możliwe było komunikowanie wszystkim stronom postępu negocjacji i ich dalszego przebiegu. Te wysiłki się opłaciły i przełożyły na stworzenie poczucia zaufania do działań Prezydencji COP i ostatecznie - na wyniki negocjacji. Potwierdziły to wystąpienia wszystkich grup podsumowujących wyniki i przebieg szczytu.

Wizerunek Polski jako gospodarza

Na plus należy liczyć inicjatywę Polski ws. trzech deklaracji: sprawiedliwej transformacji, elektromobilności i lasów. Całkiem nieźle wypadł też szczyt szefów państw i rządów 3 grudnia, choć raczej nie przełożył się na wyniki negocjacji.

Zdecydowanie negatywnie zostały za to odebrane próby promowania węgla jako części długoterminowej strategii zrównoważonego rozwoju Polski. Przekaz ten przebijał się w wystąpieniach przedstawicieli rządu na szczycie i wzbudzał zdumienie zarówno delegatów krajowych, jak i obserwatorów. Niedowierzanie wzbudzały także niektóre wydarzenia towarzyszące, które zorganizowano w polskim pawilonie, tj. te, które promowały sektory wysokoemisyjne.

Nie wiadomo nadal także, co było przyczyną i jak zakończyła się historia z zatrzymaniem aktywistów środowiskowych, którzy jechali do Katowic na marsz dla klimatu. Hamowanie udziału społeczeństwa obywatelskiego w szczytach klimatycznych jednoznacznie odbierane jest jako niedopuszczalne – zwłaszcza jeśli nie wiadomo co jego jego przyczyną. Obecnie można tylko domniemywać, że albo zabrakło tej świadomości, albo też odpowiednio dostosowanego przekazu ze strony służb i rządu.

Logistyka

Bezsprzecznie należy uznać, że logistyka szczytu i wokół szczytu działała bez zarzutu. Umożliwiło to i wspomogło prowadzenie negocjacji do samego ich końca.

Podsumowanie

Podsumowując można z ulgą stwierdzić, że w historii globalnych negocjacji klimatycznych COP24 w Katowicach będzie z pewnością uznawany za spory sukces. Bez tego sukcesu i ponad setki stron „rozporządzeń” do Porozumienia paryskiego większość choćby najambitniejszych deklaracji pozostałaby  nieweryfikowalna. Pamiętajmy także, że brak jednoznacznego odniesienia do raportu IPCC nie decyduje o tym, czy państwa będą chciały zwiększać ambicje i związane z tym cele redukcyjne. Zgodnie z zapisami Porozumienia paryskiego to na ile zamierzają się wysilić i tak zależy od nich samych.

Czytaj także: Katowice to więcej, niż nam się wydaje

Lidia Wojtal – ekspertka z ponad 10-letnim doświadczeniem w unijnych i globalnych negocjacjach klimatycznych. Negocjatorka w ramach polskiej delegacji na szczyty klimatyczne w latach 2007-2017. Członkini zespołów polskiej Prezydencji szczytów klimatycznych COP14 (Poznań) i COP19 (Warszawa). W 2015 r. na przełomowym szczycie COP21 w Paryżu przewodniczyła organowi ds. doradztwa naukowego i technologicznego (SBSTA) pod Konwencją Klimatyczną UNFCCC. Obecnie niezależna konsultantka i autorka podręcznika "COP24 w Katowicach. Instrukcja obsługi”, wydanego przez Forum Energii.

Jako Główna Specjalistka w MSZ RP odgrywała wiodącą rolę w analizowaniu i rozwoju polskiej, europejskiej i globalnej polityki klimatycznej, a w 2011 r. negocjowała w imieniu Polski i UE na forum II Komitetu ONZ w Nowym Jorku. Wcześniej w KASHUE/KOBIZE zajmowała się wdrażaniem europejskiego i międzynarodowego systemu handlu emisjami.

Zobacz także...

Komentarze

Patronat honorowy

Nasi partnerzy

PGEPG SilesiaPSE