Spis treści
To się opłaca! Po co więc wspierać?
Poprawa efektywności energetycznej jest jednym z celów stawianych przez Unię Europejską. I nie bezzasadnie, bo opierając się na zdrowym rozsądku ciężko znaleźć argumenty przeciwko takim działaniom. Globalnie pozwala to zarówno na ograniczenie zapotrzebowania na paliwa kopalniane, jak również zmniejszenie konsumpcji energii i tym samym zmniejszenie oddziaływania człowieka na środowisko. Z punktu widzenia odbiorców, w długofalowej perspektywie przyczynia się do ograniczenia kosztów ponoszonych na media energetyczne. Jeżeli leży to w interesie wszystkich, to dlaczego potrzebny jest do tego system wsparcia?
Powód jest oczywisty – głównym celem jest przyspieszenie realizacji odpowiednich działań. Plany poprawy efektywności energetycznej w UE przyjęto w 2006 roku, a jako cel przyjęto ograniczenie o 20% rocznego zużycia energii pierwotnej do roku 2020. Jako wartość odniesienia w przypadku celu przyjęta została prognoza zużycia energii pierwotnej na rok 2020. Po weryfikacji okazało się jednak, że podejmowane działania nie wystarczą, dlatego w przyjętej strategii „Europa 2020” cele dotyczące poprawy efektywności energetycznej uznane zostały jako wiodące.
Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej (2012/27/UE) zobowiązała państwa członkowskie do ustanowienia orientacyjnych krajowych wartości docelowych w zakresie efektywności energetycznej. Dyrektywa wprowadziła zestaw rozwiązań i środków pozwalających na ułatwienie osiągnięcia tego celu oraz określiła zasady obowiązujące dostawców energii i odbiorców końcowych. Zaproponowane rozwiązania stały się podstawą polskiego systemu opartego o świadectwa efektywności energetycznej (tzw. białe certyfikaty).
Idea systemu białych certyfikatów
Mechanizm polskiego systemu białych certyfikatów wprowadza obligo dla części podmiotów na rynku (podmioty zobowiązane), z którego finansowo mogą korzystać inne podmioty (m.in. odbiorcy końcowi). Przedsiębiorstwa energetyczne powinny udowadniać poprawę efektywności energetycznej. Mogą to zrobić albo przeprowadzając modernizacje na własnym majątku, albo pozyskiwać wymagane wolumeny świadectw efektywności energetycznej kupując je na Towarowej Giełdzie Energii. Tam z kolei mogą sprzedawać je odbiorcy końcowi, którzy otrzymają prawa majątkowe w efekcie realizacji inwestycji poprawiających ich efektywność energetyczną, co musi potwierdzić Urząd Regulacji Energetyki.
Zobacz także: Niższe rachunki za energię w firmie na 50 sposobów – PRZEWODNIK
Jeżeli wolumen dostępnych świadectw jest mniejszy niż obowiązek wynikający z przepisów ustawy lub jej aktów wykonawczych, przedsiębiorstwa energetyczne mogą go zrealizować poprzez uiszczenie opłaty zastępczej odpowiadającej wyliczonemu wolumenowi na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który następnie przekazuje te środki na działania związane z poprawą efektywności energetycznej w postaci różnych programów wsparcia. Do tej pory Narodowy Fundusz otrzymał w postaci opłaty zastępczej ponad 2 miliardy złotych. Oznacza to, że nie otrzymały ich przedsiębiorstwa inwestujące w efektywność energetyczną, które miały być podstawowym beneficjentem systemu.
Pierwsze białe certyfikaty – system przetargowy
W Polsce system białych certyfikatów został wdrożony ustawą o efektywności energetycznej z 2011 roku. Na jej mocy przedsiębiorstwa energetyczne i odbiorcy końcowi mogli ubiegać się o przyznanie świadectw efektywności energetycznej dla zrealizowanych (po 1 stycznia 2011 roku) lub planowanych działań, które przyczyniały się do ograniczenia zużycia energii pierwotnej. Wsparcie skierowane było wyłącznie dla działań związanych z modernizacją lub wymianą urządzeń i instalacji. Nowo budowane obiekty wraz z instalacjami były i są nadal wykluczone, bo nie przyczyniają się do oszczędności energii. Dodatkowo, system nie dopuszczał zgłaszania przedsięwzięć w instalacjach znajdujących się w EU ETS oraz takich, na które pozyskano inny rodzaj dofinansowania (np. premię termomodernizacyjną).
Aby mieć szansę na uzyskanie świadectwa efektywności energetycznej trzeba było złożyć wniosek w przetargach na wybór świadectwa efektywności energetycznej organizowanych przez Prezesa URE.
Zgodnie z literą prawa, Prezes URE organizował dokładnie jeden przetarg w każdym roku. Pierwszy przetarg na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej ogłoszony został w 2012 roku, ostatni we wrześniu 2016 roku. Wbrew obawom wolumeny praw majątkowych, na które ogłaszane były przetargi, znacząco przewyższały wolumeny składanych wniosków. Inwestycji w poprawę efektywności zgłaszanych do wsparcia w tym systemie było więc za mało. Według Najwyższej Izby Kontroli Minister Energii, a wcześniej Minister Gospodarki, prowadził działania promocyjne i edukacyjne w ograniczonym zakresie, ze względu na brak środków.
Zobacz także: Audyt energetyczny przedsiębiorstwa – kiedy jest obowiązkowy i co ma zbadać?
Wyniki przetargów jednoznacznie pokazały jedno – wraz z kolejnymi przetargami zgłaszano więcej ofert i przyznawano więcej białych certyfikatów, ale mimo to efekty mocno odbiegały od założeń.
We wszystkich przetargach wydano niewiele ponad 20% praw majątkowych przewidywanych przez Prezesa URE. Świadectw wydawano mniej niż podmioty zobowiązane miały przedstawić do umorzenia Prezesowi URE. W takim przypadku stałą praktyką w dużej części przedsiębiorstw stało się uiszczanie odpowiednio wyliczonej opłaty zastępczej na rachunek NFOŚiGW.
Nowe zasady, nowe problemy
Zmiany w systemie białych certyfikatów wprowadziła nowa ustawa o efektywności energetycznej, która weszła w życie 1 października 2016 roku. Zgodnie z nią o białe certyfikaty można ubiegać się (z nielicznymi wyjątkami) przede wszystkim na planowane inwestycje. W ten sposób system wsparcia ma zachęcać do zwiększenia tempa wdrażania rozwiązań poprawiających efektywność energetyczną.
Bardzo istotny jest też termin złożenia wniosku. Należy to zrobić przed formalnym rozpoczęciem inwestycji, takim jak np. podpisanie umowy, złożenie zamówienia lub wydanie polecenia służbowego dla przedsięwzięć realizowanych we własnym zakresie. Niespełnienie tego kryterium jest przyczyną odrzucania wniosków w ponad 80% przypadków.
Zmianie uległ tryb składania wniosków. Zrezygnowano z procedury przetargowej, a wnioski składać można w dowolnym momencie do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Niewielkie błędy we wniosku nie powodują jego odrzucenia – przewidziano możliwość korekty i uzupełnień zgłaszanej dokumentacji. W związku z brakiem konkursu, wszystkie prawidłowo złożone wnioski dla przedsięwzięć uwzględnionych w obwieszczeniu Ministra Energii mogą liczyć na wydanie świadectwa efektywności energetycznej.
Wsparcie w postaci białych certyfikatów można łączyć z innymi pomocami inwestycyjnymi do wysokości maksymalnej intensywności pomocy. Zniesiono również wyłączenie dla EU ETS. Opłata zastępcza wynosi 1 500 zł/toe dla 2017 roku i rośnie o 5% rokrocznie (w 2020 roku wynosi 1 736,43 zł/toe).
Zobacz także: Rekompensaty za wzrost cen energii elektrycznej – którzy przedsiębiorcy mogą jeszcze z nich skorzystać?
Certyfikaty otrzymuje się dzisiaj również na innych zasadach. Wolumen uzależniony jest od oszczędności energii finalnej, a nie jak wcześniej energii pierwotnej. W praktyce oznacza to, że wolumeny zawarte we wnioskach dla takich samych przedsięwzięć przeważnie są niższe niż wcześniej.
Aby pobudzić rynek zmieniono też mechanizm realizowania obowiązku wykazywania efektywności energetycznej przez przedsiębiorstwa energetyczne. Stopniowo wycofano możliwość uiszczania opłaty zastępczej, aby wymusić popyt na zakup praw majątkowych od odbiorców końcowych. Wydawało się, że wprowadzone zmiany ułatwią i zwiększą płynność systemu.
To co dobrze wygląda w teorii, w praktyce nie działa. Podstawowy problem leży po stronie organu odpowiedzialnego za utrzymanie systemu – Urzędu Regulacji Energetyki. Mimo zwiększenia zakresu obowiązków Urząd nie dostaje pieniędzy pozwalającymi na utworzenie etatów adekwatnych do liczby wniosków składanych do rozpatrzenia, co potwierdziła m.in. kontrola przeprowadzona w ubiegłym roku przez Najwyższą Izbę Kontroli. Szacuje się, że w URE na decyzję czeka ponad 2000 wniosków. Statystycznie Urząd wydaje około 10 decyzji tygodniowo, a w 2019 roku do Urzędu wpływało około 20 nowych wniosków tygodniowo. Tak działający system nie ma prawa samemu się uleczyć.
Przeciętny okres rozpatrywania wniosku jest kilku- kilkunastokrotnie dłuższy niż ustawowy termin 45 dni. URE nie stosuje procedur wymaganych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie rozpatrywano formalnie ponagleń, w wydanych świadectwach wskazywano niewłaściwe podstawy prawne, żadna odmowa wydania świadectwa nie została wydana w terminie. Na brak odpowiedniej obsady kadrowej URE zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd stwierdził, że Prezes URE boryka się z brakami kadrowymi, które mają bezpośrednie przełożenie na szybkość i sprawność toczących się przed nim postępowań.
Z doświadczeń Ellipsis Energy, które reprezentuje przedsiębiorców w postępowaniach przed Prezesem URE o wydanie białych certyfikatów, wynika, że o ile najkrótszy czas oczekiwania na wydanie świadectwa wynosił zaledwie 28 dni, o tyle najdłuższej trzeba było czekać ponad… 1000 dni.
Zobacz także: Audyt energetyczny przedsiębiorstwa to kompendium wiedzy i strategia inwestycyjna
Opóźnienia odczuwają zarówno wnioskodawcy jak i podmioty zobowiązane. Sytuacja na giełdzie się odwróciła – popyt zdecydowanie przerasta podaż. Ograniczenie możliwości uiszczania opłaty zastępczej oraz wątpliwości interpretacyjne wynikające z niejasnych przepisów spowodowały, że ceny praw majątkowych poszybowały i niejednokrotnie przekraczają wysokości opłaty zastępczej przewidzianej w ustawie. System jest niestabilny i nosi znamiona spekulacyjnego.
Roczne „zapotrzebowanie” rynku na wolumen białych certyfikatów to ok. 450–500 tys. toe. W całym ubiegłym roku na rynek trafiło około 250 tys. toe. Oznacza to, że już niedługo na rynku skończą się zasoby świadectw przetargowych PMEF ze znowelizowanej w pośpiechu w czerwcu 2019 roku ustawy oraz skończy się pierwszy „okres przejściowy” do trzyletniego rozliczania obowiązku. W efekcie w kolejnych latach kolejne dziesiątki lub setki milionów złotych zamiast na rachunki przedsiębiorców trafią do NFOŚiGW. Tym razem w wyniku zatoru w URE.
Zamiast w ciągu 45 dni, świadectwa są wydawane nawet po 800 dniach.
Wnioskodawcy już teraz tracą cierpliwość i nie ufają systemowi, w którym zamiast obiecanych ustawowo 45 dni decyzja wydawana jest po 700, czy 800 dniach.
NIK ocenia, winny znika. Co zrobi Minister Kurtyka?
Najwyższa Izba Kontroli w swoim raporcie pokontrolnym z listopada 2019 roku wskazała, że najwięcej zaniechań leży po stronie Ministerstwa Energii, a nie Urzędu Regulacji Energetyki. Urząd dysponuje tylko kilkoma etatami, w ramach których powinien zapewnić obsługę systemu wsparcia efektywności energetycznej gospodarki, która według parytetu siły nabywczej generuje dobra o wartości ponad 1 biliona dolarów. Temat zwiększenia budżetu do prawidłowej obsługi systemu wsparcia był podnoszony przez Prezesa URE od czasów pierwszego przetargu, jednak do dzisiaj nie został rozwiązany. Grzech zaniechania leży po stronie ustawodawcy i władzy wykonawczej. Narzucanie tak ambitnych terminów rozpatrywania wniosków przy braku zapewnienia odpowiednich do skali środków nie mogło zakończyć się sukcesem.
Zobacz także: Białe certyfikaty miały wspierać efektywność energetyczną, a same wymagają pomocy
NIK wskazała także, że monitorowanie przez Ministra Energii stosowania środków poprawy efektywności energetycznej nie miało sformalizowanego i stałego charakteru, a w ocenie NIK powinno ono stanowić systematyczne działanie właściwego ministerstwa. Minister Energii nie dokonywał również identyfikacji barier w stosowaniu ustawy, co pomogłoby uniknąć problemów, mających źródło w nieprawidłowościach ujawnionych w funkcjonowaniu Urzędu Regulacji Energetyki.
Druzgocące dla systemu wnioski NIK trafiły jednak w próżnię. Na dwa tygodnie przed zatwierdzeniem raportu przez Prezesa NIK Ministerstwo Energii zostało zlikwidowane. W nowym rządzie dział efektywności energetycznej przypadł natomiast Ministrowi Klimatu – Michałowi Kurtyce, który poprawę efektywności energetycznej przydzielił Sekretarzowi Stanu i Pełnomocnikowi Rządu ds. Odnawialnych Źródeł Energii Ireneuszowi Zysce. Stoi przed nimi teraz zadanie postawienia systemu wsparcia efektywności energetycznej na nogi. Zadanie, któremu nikt do tej pory nie podołał.
Zobacz także: Od kopalni do plebanii. Białe certyfikaty dla każdego
