Spis treści
Człowiek o chytrości lisa i odwadze lwa – Winston Churchil – napisał prawie 80 lat temu po przegranych przez jego partię wyborach – „każda nowa administracja, nie wyłączając naszej, dochodzi do władzy z dobroczynnymi i błyskotliwymi pomysłami użycia pieniędzy publicznych, aby czynić dobro. Im częstsze zmiany rządów tym błyskotliwsze pomysły liczniejsze, a czym częstsze wybory tym bardziej stają się one dobroczynne”
Dotacje jak pielęgnacja roślin
Każdy z nas posiada doświadczenie, jakieś mniejsze lub większe doświadczenie w pielęgnacji roślin a jeżeli jest ktoś to takiego doświadczenia nie ma, to na pewno ma doświadczenie współuczestnictwa obserwacyjnego, po prostu widział jak ktoś inny to robił.
Aby rośliny rosły należy je podlewać regularnie i odpowiednią dawką wody. Za mało wody – uschną. Za dużo – zgniją. Z dotacjami jest trochę podobnie, zbyt małe nie będą stanowiły impulsu do rozwoju tego co ma być dzięki nim rozwinięte. Zbyt duże spowodują spadek plonów czyli efektów.
Ludowe przysłowie (będące naczelną zasadą hipokryzji) mówi, że pokorne ciele dwie matki ssie. W przypadku pomocy publicznej z jednej piersi płynie ożywczy strumień gotówki na wydatki inwestycyjne (CAPEX) a z drugiej na pokrycie kosztów operacyjnych (OPEX).
Od pierwszej pełnej unijnej perspektywy finansowej (2007-2013), a może nawet jeszcze przed nią, w ramach, której mogliśmy pełnymi ust haustami czerpać unijny życiodajny płyn, mieliśmy problem z efektywnością wydatkowania publicznych, szczególnie unijnych, pieniędzy.
Było, jest i niestety jak się wydaje nadal będzie zbyt wiele przykładów (skrajnie) nieefektywnie przyznawanych dotacji.
Easy come, easy go
Literatura psychologii pełna jest opisów i przykładów na to że jeżeli coś dostajemy za darmo lub do czegoś dochodzimy bez odczuwalnego wysiłku, mniej to szanujemy lub nie szanujemy wcale. Ów mechanizm zachowań przenika nawet do języka mówionego „łatwo przyszło, łatwo poszło”.
Program Czyste Powietrze był i jest jednym z najwdzięczniejszych przykładów, w jaki sposób wysokość dotacji wpływa na ludzkie zachowania i wybory. Jeżeli do tego dołoży się niejasne kryteria i mechanizmy kontroli efektywności wydatkowanych środków, które były szczelne jak durszlak, to przepis na katastrofę mamy gotowy.
Jednak rzecz dotycz nie tylko programu „Czyste Powietrze”, ale wielu programów dofinansowań jakie były kierowane do jednostek samorządu terytorialnego z poziomem 85 czy 90% dofinansowania.
Efekty można podziwiać w wielu gminach po dzień dzisiejszy, kto widział m.in panele fotowoltaiczne na szkole nachylone na północno-wschodnią stronę, jak i wiele innych „efektywnych” inwestycji, ten wie w czym rzecz.
Szczytne idee i dobre pomysły obleczone w złotą pelerynę soczystych dotacji zaczynają szybciutko się dewaluować, pozostawiając po sobie karykaturalne nagrobki swej nieefektywności. Lidzbark Warmiński jest przykładowym „cmentarzem” dopłat do poszukiwań źródeł geotermalnych.
Wysokość dotacji powinna domykać finansowo przedsięwzięcie, które bez niej prawdopodobnie by się nie zmaterializowało. Nie można kompletnie zdejmować z inwestora (beneficjenta dotacji) ryzyka biznesowego.
Brak ryzyka czyli możliwości straty własnych pieniędzy powoduje zdecydowanie mniejszą dbałość o efektywność wydawanych pieniędzy i zasadność realizowanego projektu.
Banki mające udzielić kredytu na brakującą część inwestycji z alergią podchodzą do dotacji, które są wysokie i które zastępują wkład własny beneficjenta. Bardzo nie lubią jak dotacja zastępuje wkład własny – bo beneficjent w razie niepowodzenia lub nieefektywnego projektu niczym nie ryzykuje… Easy come, easy go.
Rozdzielając w taki sposób dotacje myślimy, że usypujemy górę, a my tylko kopiemy dół.
Kopalnia złota w magazynach
W artykule Gigantyczna kolejka po dotacje na magazyny energii. Wnioski na ponad 27 mld zł – WysokieNapiecie.pl przedstawiono sytuację jakiej trochę bardziej zorientowani w rynku energii się spodziewali czyli gigantycznego zainteresowania dotacjami na magazyny energii jakie ogłosił NFOŚiGW. Jaki procent nakładów można było pokryć z dotacji prezentuje wykres 1.
Wykres 1, dane: NFOŚiGW
Zakładając, że magazyn energii o mocy 250 kW i pojemności 1 MWh kosztuje wraz z montażem 180 tys. euro netto, a dotacja wynosi 45% nakładów, to dla samych podmiotów z Rynku Mocy zapotrzebowanie będzie wyglądało następująco (wykres 3).
Wykres 3, dane: obliczenia własne na podstawie PSE, NFOŚiGW
Same podmioty, które wygrały aukcje w rynku mocy ze swoimi projektami magazynowymi przy dofinansowaniu rzędu 45% mogą zgłosić (i pewnie wszystkie zgłosiły) popyt na dwukrotnie większe środki niż wysokość puli do rozdysponowania.
Te podmioty mające już w odpowiednim stopniu zaawansowane projekty (inaczej nie spełniłyby minimalnych kryteriów aby móc wziąć udział w aukcji rynku mocy), posiadające zobowiązania finansowe zaciągnięte w aukcjach rynku mocy, dostaną, jak można szacować, ponad 90% tychże dotacji.
Nie należy mydlić oczu, ten program był właśnie dla tych którzy weszli do rynku mocy aby domknęły im się biznesplany. Sam Rynek Mocy nie wystarczał aby zamknąć finansowanie przedsięwzięcia budowanego jako wolnostojący magazyn przyłączony do jakiegoś GPZ w polu.
Gdzie powinien być magazyn
Jednak czy tak sparametryzowany program będzie efektywny? Źródła i magazyny powinny powstawać tam gdzie jest konsumpcja, a nie tam gdzie akurat jest tzw. miejsce w sieci.
Dotacje powinny być przyznawane do dużych magazynów energii zlokalizowanych u konsumentów a nie przyłączanych bezpośrednio do sieci energetycznej bo komuś udało się akurat dostać przyłącze. Także banki inaczej podchodzą do finansowania magazynów u klientów niż w przysłowiowym szczerym polu.
Dotacja do magazynu samoistnego (przyłączonego gdzieś w polu do sieci, gdzie było akurat miejsce w sieci i można było otrzymać warunki przyłączenia) stabilizuje tylko sieć. Owa stabilizacja także odbywa się tylko w niektórych momentach, wtedy kiedy widełki pomiędzy ceną minimalną danego dnia a ceną maksymalną będą na tyle duże, że opłacalne będzie naładowanie a następnie rozładowanie tegoż magazynu.
Opłacalne czyli pokrywające wszystkie koszty (np. rozwoju projektu, podatku od nieruchomości, amortyzacji, kredytu, obsługi, serwisu itd.) i zapewniające wymagane przez inwestorów marże.
Pożytek z magazynu mógłby być większy
Dotacja na magazyn energii np. przy stacjach ładowania pojazdów spowodowałby, że za te same środki publiczne uzyskalibyśmy jako gospodarka znacząco szybciej i odczuwalnie większe efekty.
Celem magazynów samoistnych (przedlicznikowych, przyłączonych do sieci a nie zlokalizowanych u konsumenta) będzie maksymalizacja zysku ich właściciela. Celem magazynów u konsumentów będzie minimalizacja kosztu energii.
Magazyn u konsumenta energii będącego przedsiębiorcą (małym, średnim, dużym) podnosi jego konkurencyjność, tak podobno pilnie poszukiwaną w naszej gospodarce.
Dotacja na magazyn energii przy stacji ładowania (magazyn za licznikiem energii) – po pierwsze zwiększałaby wykorzystanie istniejącej już infrastruktury. Po drugie przyspieszała powstawanie samych stacji ładowania.
Po trzecie dzięki magazynom stabilizowana byłaby sieć elektroenergetyczna. Po czwarte następuje wzrost bezpieczeństwa dostaw przy ładowaniu pojazdów – krótkotrwałe przerwy w dostawach nie mają znaczenia dla funkcjonowania stacji ładowania.
Po piąte nastąpiłby wzrost bezpieczeństwa zaopatrzenia w tradycyjne paliwa – w przypadku przerw w dostawach energii na stację paliw, na której są również ładowarki, stacja byłaby obsługiwana przez kilka godzin z magazynu energii.
Po szóste zmniejszyłyby się nakłady na rozbudowę lub przebudowę sieci elektroenergetycznej.
Dotacje powinny poprawiać całą gospodarkę!
Przy różnicach cen występujących na giełdzie, strukturze konsumpcji zakładów usługowych i przemysłowych, strukturze opłat (np. opłata mocowa) wystarczającą zachętą do inwestycji w magazyn energii w przedsiębiorstwie dofinansowanie byłoby dofinansowanie 15-20% nakładów inwestycyjnych. Byłby to prawdziwy efekt zachęty a nie de facto zdjęcia ryzyka (przy 45-65% dotacji) z inwestora.
Zarządzaniem i optymalizacją tak powstałych magazynów zajmowaliby się sami konsumenci oraz spółki obrotu a także, a może przede wszystkim, agregatorzy usług sieciowych. Byłoby to przepiękny łan soczystej trawy do rozwoju konkurencji, obniżania kosztów energii i wzrostu bezpieczeństwa systemu elektroenergetycznego.
Za leżące na stole 4 mld PLN powstaną magazyny o X MW mocy i Y GWh pojemności, pieniądze zostaną wydane i przyniosą mierzalny efekt w tym zwiększając marże podmiotów jakie weszły ze swoimi projektami w latach 2022-2024 do rynku mocy.
Zmiana zasad wydawania pieniędzy przyniosła by trzy lub czterokrotnie większy wzrost mocy magazynów oraz ich pojemności, zwiększając przy okazji konkurencyjność gospodarki, bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię elektryczną odbiorców energii.
Wykres 4 ilustruje ile dodatkowych mocy i pojemności dałaby zmiana zasad przyznawania dotacji.
Wykres 4, Źródło: obliczenia własne
Patrzmy na efekty
Wyobraź sobie Czytelniku mrowisko, w którym mrówki budują dużą rzecz przenosząc codziennie małe ciężary. Nagle królowa matka zaczyna nagradzać je nie od postępów w budowie ale od przeniesionego ciężaru i ilości metrów przemierzonych danego dnia.
Większość mrówek znosi w pocie czoła budulec, ale są takie które ów budulec wynoszą z mrowiska i zostawiają gdzieś w lesie czy na łące. Wszystko w rachunkach królowej matki się zgadza gdyż wycenia wysiłek, a nie efekty. Jednak efekty nie są optymalne.
Podobnie jest z dotacjami. Przykładowo z jednej strony od wielu lat wydajemy pieniądze na modernizacje sieci ciepłowniczych a z drugiej dajemy dotacje na montaż źródeł OZE i odłączanie się od sieci ciepłowniczych. Każda instytucja wydała pieniądze i jest w stanie wykazać swój efekt, ale sumaryczny rezultat nie jest optymalny gdyż część efektów wzajemnie się neutralizuje.
Orkiestra to nie zbiór muzyków
W celu prawidłowego zorkiestrowania i zoptymalizowania wydawanych środków należałoby nie tylko przeprowadzać analizy optymalizacji efektu zachęty, ale także sprawdzać, z jakich programów pomocowych ów beneficjent może jeszcze skorzystać, kto jest jego konkurencją i z jakich środków może skorzystać konkurencja w celu osiągnięcia dotacyjnego celu.
Np. ciepłownie dostawały dotacje na nowe przyłączenia a gazownie na rozwój swojej sieci. Kończyło się tym, że klienci odłączali się od sieci ciepłowniczej a przyłączali do gazowniczej lub odwrotnie w zależności od tego jak w danym momencie kształtowały się ceny nośników energii.
Od wielu lat niestety podmioty z szeroko pojętej branży energetycznej zaczynają analizę programów dotacyjnych pytaniem „na co jest kasa?” i „jak możemy z niej skorzystać?”. Zarządy przystosowują się do wyznaczanych przez dysponentów kasy warunków.
Jeżeli najpierw będą pieniądze na inwestycje w sieci energetyczne a potem na magazyny energii u konsumentów to okaże się, że część z tych nowych lub gruntownie zmodernizowanych linii wcale nie musiała podlegać temu procesowi. Na skutek inwestycji i dotacji wzrosną tzw. koszty osierocone.
Skupiamy się na efekcie oznaczającym, że coś powstało i ma funkcjonować czy też istnieć (co nie oznacza funkcjonować) przez tzw. okres trwałości projektu (w większości przypadków – 5 lat).
Patrzmy na klienta
W przypadku dotacji na infrastrukturę liniową jest w tym pewna logika – wybudowany gazociąg czy linia elektroenergetyczna po okresie trwałości nadal będzie miała tę samą przepustowość, którą przez kolejne dziesięciolecia można będzie użytkować.
Ale jeżeli zaczniemy od linii, a nie od klienta i analizy jego potrzeb, w tym możliwości innego zaspokojenia tych potrzeb, to będziemy nadal przepalać publiczne pieniądze.
Dotujmy coś co jest najbardziej potrzebne
W ramach programu Mój Prąd 6.0 obywatel(ka) możne uzyskać dotacje na instalację fotowoltaiczną, magazyn ciepła i magazyn energii. Magazyn ciepła to w uproszczeniu zwykły bojler – zbiornik ciepłej wody, który każdy właściciel domu i tak musi sobie kupić. Teraz nazwaliśmy go magazynem ciepła i dajemy na niego państwowe pieniądze.
Jeżeli powszechnie zidentyfikowanym wąskim gardłem w sektorze elektroenergetycznym jest wielkość oraz elastyczność podaży i popytu w czasie doby, to dlaczego dotujemy jeszcze źródła OZE? Kiedy w czasie dnia świeci i wieje ceny spadają do poziomu podłogi, przebijając się czasami do piwnicy, wieczorem kiedy potrzebujemy energii nie świeci i nie wieje, więc ceny energii przebijają dach.
Dotujemy wciąż powstawanie źródeł wytwarzania, co naprawdę nie jest obecnie konieczne. W efekcie mamy wszystkie związane z tym zjawiska, które postrzegane są jako niepożądane – niewydawanie warunków przyłączenia, wydawanie warunkowych warunków przyłączenia (OSDe gwarantuje odbiór energii ale tylko przez 12 czy 14 godzin w ciągu doby), automatyczne odłączenia instalacji PV po przekroczeniu napięcia 253 V w sieci niskich napięć czy nierynkowe redysponowanie tj. polecenie zaprzestania pracy źródeł OZE.
Pomimo, że obecnie mocy w PV mamy naprawdę niemało a ceny instalacji PV odczuwalnie spadły, nadal w Programie Mój Prąd dotujemy instalacje PV.
Tymczasem w systemie energetycznym brakuje magazynów energii i instalacji mogących elastycznie dostosowywać się do zmieniających się warunków cenowych i obciążenia sieci.
Jak powiązać magazyny z rynkiem energii
Dotacja w Programie Mój Prąd powinna być nie na instalacje, ale na magazyn energii. Jednakże pewna część (np. 25%) magazynu powinna zostać oddana do dyspozycji spółki obrotu energią lub agregatora z jakim właściciel magazynu ma podpisaną umowę.
Okres, w jakim właściciel byłby zobowiązany do udostępniania części swego magazynu na jaki otrzymał dotację, wynosiłby 10 lat. Małe magazyny (pojemności 5 czy 10 kWh) w ogóle nie byłyby dofinansowane, ale możliwe byłoby dofinansowanie przez spółkę obrotu lub agregatora takiego magazynu u prosumenta w zamian za podpisanie odpowiedniej umowy lojalnościowej co powinno uruchomić pewien strumień gotówki będący w dyspozycji spółek obrotu, agregatorów, banków i instytucji finansujących.
Na wykresie 5 zilustrowano wysokość dotacji w Programie Mój Prąd 6.0 oraz przykładowe koszty dotowanych urządzeń.
Wykres 5
Średnie roczne zużycie w większości domów jednorodzinnych (bez pompy ciepła, elektrycznego ogrzewania i samochodu elektrycznego) 3500 – 4500 kWh, zużycie dzienne w zależności od pory roku waha się od 7 do 20 kWh. Maksymalna kwota dotacji wynosi 28 000 PLN i może pokryć do 50% nakładów inwestycyjnych. Załóżmy, że w programie Mój Prąd 7.0:
- Nie ma dotacji na magazyn ciepła
- Nie ma dotacji na samą instalację PV
- Dotacja przysługuje tylko na magazyn energii
- Utrzymujemy kwotę dotacji na poziomie 28 000 PLN
- Zakładamy, że magazyn o pojemności 1 kWh kosztuje brutto 2 tys PLN
Rozważmy 3 warianty.
I wariant – 28 tys PLN dotacji, 50% dotacji, 25% magazynu do dyspozycji wybranego agregatora, który zaoferuje danemu prosumentowi najlepsze warunki współpracy, umowa na czas nieokreślony, termin wypowiedzenia 1 miesiąc
II wariant – 28 tys PLN dotacji, 50% dotacji, 50% magazynu do dyspozycji wybranego agregatora, który dofinansuje 25% nakładu (7 tys. PLN) w zamian za dysponowanie przez okres 5 lat (dofinansowanie w zamian za lojalność i większą pojemność)
II wariant – 28 tys. PLN dotacji, 50% dotacji, 75% magazynu do dyspozycji wybranego agregatora, który dofinansuje 50% nakładu (14 tys PLN) w zamian za dysponowanie przez okres 10 lat (dofinansowanie w zamian za lojalność i większą pojemność).
Wykres 6
W programie Mój Prąd 6.0 złożono już 100 tys. wniosków o dotację, na wykresie 10 zilustrowano sytuację w której 100 wniosków byłoby złożonych na powyżej zaproponowanych zasadach. Efekt tej samej sumy publicznych pieniędzy byłby zbliżony do ilości mocy w magazynach energii jakie weszły do aukcji rynku mocy w 2023 r.
Wykres 7
Kasa wydana, jest sukces
Był czas kiedy NFOŚiGW, zanim uruchamiał jakiś dotacyjny program, przeprowadzał badanie rynku. Sprawdzał w jakiej wysokości powinna być dotacja i jaki powinien być optymalny z punktu widzenia maksymalizacji efektów pułap dofinansowania.
Nie zawsze oczywiście trafiano „w punkt”, raz wniosków było zbyt dużo, innym razem zbyt mało. Niemniej efektywność liczona wydanymi pieniędzmi vs uzyskanymi efektami była większa. Pozostaje tylko mieć nadzieję, że tamte dobre praktyki powrócą możliwie szybko.
Urzędy, państwowe osoby prawne czy spółki państwowe i prywatne posiadające dominującą pozycję na swoim rynku (żeby nie powiedzieć zasiedziałe), mają naturalną ciągotę do nagradzania sukcesów i nietolerowania porażek.
Nie tylko wewnętrzny psychologiczny ciąg na bramkę zwaną sukcesem (jakkolwiek nie definiowanym) nie pomaga w efektywnym gospodarowaniu dotacjami. Decydenci są poddani dużej medialnej presji (przed erą internetu było powiedzenie, że polityk jest jak mucha, jego także można zabić gazetą) na rozdzielanie pieniędzy na dotacje odpowiednio szczodrze i możliwie szybciutko.
Kiedy w jakimś programie przyznano całe środki (gdyż dotacje były absurdalnie wysokie) jakie były do dyspozycji w zdecydowanej większości mediów, słychać westchnienie „szkoda że pieniędzy było tak mało, szkoda że nie wszyscy się na nie załapali”.
Kiedy zracjonalizowano wysokość dotacji i nie wszystkie środki z puli zostały wydane, wtedy rozchodzi się fala krytyki na tych, którzy za ów stan rzeczy odpowiadają. Ba, już w trakcie trwania danego programu odbywa się poprzez środki masowe przekazu lobbing zainteresowanych grup interesów na zmianę tego czy innego parametru lub zakresu dofinansowań aby tylko wydać wszystkie pieniądze za pierwszym razem.
Z takich bieżących przykładów – wystarczy przyjrzeć się Programowi NaszEauto oglądając go przez pryzmat publikowanych faktów medialnych. Program zmieniono, wzrosła racjonalność wydatkowanych środków ale obecnie niskie wykorzystanie puli pieniędzy na ów program powoduje, że przez media do drzwi już pukają zmiany w programie.
Najwyższa Izba Kontroli od kilku dziesięcioleci w swym haśle przewodnim powołuje się na cytat z pisma ministra skarbu Księstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowanego w związku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o Głównej Izbie Obrachunkowej (to był taki protoplasta NIK) – „…ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporządzenia odbiera, wydatek onegoż usprawiedliwić winien.”.
Aleksander Zawisza – m.in. doradca ministra środowiska 2012-2013 i z-ca dyrektora w Pionie Rozwoju Rynku Gazu Gaz -System w latach 2016 – 2024, odpowiedzialny m.in. za analizy rynkowe
