Spis treści
Jeszcze niedawno dyskusja o przyszłości EU ETS koncentrowała się na pytaniu, czy po 2030 r. system pozostanie wystarczająco płynny i czy tempo kurczenia się puli uprawnień nie stanie się zbyt dużym obciążeniem dla przemysłu.
Najnowsza propozycja Komisji Europejskiej przedstawiona 17 lipca pokazuje, że te obawy zostały tylko częściowo uwzględnione. W wielu punktach projekt potwierdza oczekiwane przez państwa członkowskie rozwiązania dla przemysłu energochłonnego, ale jednocześnie podstawowy kierunek szybkiej dekarbonizacji jak i poziomy ambicji nie zostały zmienione.
Więcej uprawnień w systemie, większa emisja?
Jedna z najważniejszych zmian dotyczy współczynnika liniowej redukcji emisji, czyli LRF. Zamiast utrzymywania bardzo szybkiego tempa spadku podaży uprawnień – tj. 4,4% rocznie po 2030 r. jak wynikało z obecnych ram prawnych – Komisja proponuje obniżenie LRF do poziomu 3,7% w latach 2031–2035 oraz 1,7% od 2036 r., kiedy to mają zacząć być dopuszczane kredyty węglowe pochodzące z projektów poza UE.
Oznacza to, że pula uprawnień będzie kurczyć się wolniej, a system nie „wyzeruje” podaży tak szybko, jak wynikałoby to z prostego przedłużenia obecnych zasad. Faktyczna podaż uprawień dla branż energochłonnych zostanie zatem utrzymana bliżej końca lat 40., zamiast zostać wyeliminowana już około 2040 r.
Nie ma odpowiedzi na pytanie czy wyraźne poluzowanie krzywej spadku puli uprawnień w ETS nie wpłynie na brak możliwości realizacji unijnego celu 90% redukcji emisji do 2040 r., przenosząc większy ciężar redukcyjny na sektory kosztowniejsze i trudniejsze w redukcji emisji, nadal pozostające poza ETS 1
Większa rezerwa, ale ceny uprawnień nadal kosmiczne
Drugim kluczowym elementem rewizji jest reforma Rezerwy Stabilności Rynkowej – MSR. Komisja proponuje powrót do absorpcji 12% nadwyżki uprawnień rocznie, zamiast obecnych 24%. Dodatkowo od 2029 r. progi MSR mają być corocznie obniżane o 4%, tak aby mechanizm był lepiej dostosowany do malejącej puli uprawnień. Jednocześnie procedowana jest zmiana MSR polegająca na odejściu od automatycznego kasowania uprawnień. W praktyce oznacza to mniej agresywne wyciąganie uprawnień z rynku i większą szansę na utrzymanie jego płynności po 2030 r.
Jest to kluczowa zmiana, która w opinii analityków będzie, wspólnie z obniżeniem LRF, skutkować spowolnieniem ostrego wzrostu cen uprawnień po 2030 r. Cytowana przez Politico analiza ośrodka Veyt wskazuje na zakładane obniżenie średniej ceny uprawnień do emisji w okresie 2031-2040 z 395 EUR/tCO2 w latach 2031–2040 do 227 EUR. Także wzrost cen uprawnień ma być wygładzony, a prawdziwe tąpnięcie cenowe ma zostać nieco odroczone.
Jest to założenie mniej więcej spójne z danymi Komisji Europejskiej opublikowanymi w ocenie wpływu reformy ETS po uwzględnieniu zmian w parametrach MSR. Wynika z nich, że zmiany wpłyną na spowolnienie wzrostu cen uprawnień w pierwszej połowie lat 2030tych, ale w drugiej nastąpi ich skokowy wzrost do poziomu ok. 380 EUR/tCO2 w 2040 r.
Wykres. 1. Porównanie zakładanych przez KE cen uprawnień do emisji w modelu POLES-Enerdata użytym do oceny wpływu MSR oraz w modelu PRIMES.
Darmowe uprawnienia za inwestycje
Duże znaczenie dla przemysłu ma także przedłużenie przydziału darmowych uprawnień dla sektorów objętych CBAM. Zgodnie z propozycją Komisji ich wygaszanie ma zostać opóźnione z 2034 r. do 2038 r.
Co kluczowe, darmowa alokacja – dla wszystkich branż objętych darmowymi uprawnieniami łącznie z sektorami objętymi CBAM – nie będzie już traktowana jako bezwarunkowa osłona przed kosztami transformacji. Komisja chce powiązać ją z planami inwestycyjnymi i faktyczną realizacją projektów dekarbonizacyjnych. W uproszczeniu: 80% wsparcia ma być przyznawane po akceptacji planów inwestycyjnych w UE, a 20% w formule ex-post za już dowiezione inwestycje.
Z obowiązku warunkowości darmowych przydziałów ma być zwolnionych 10% najbardziej efektywnych instalacji, podmioty uznane przez KE za zero lub niskoemisyjne, oraz firmy, które realizują już inwestycje finansowane z instrumentu ETS Investment Booster, czy szerzej z Banku Dekarbonizacji Przemysłu.
To istotna zmiana filozofii. System ma nadal premiować najbardziej efektywne instalacje, ale jednocześnie ma mocniej wymuszać realne nakłady na redukcję emisji w Europie. Dla firm oznacza to, że strategia ETS po 2030 r. będzie coraz mniej polegała na samym zarządzaniu kosztami zakupu uprawnień, a coraz bardziej na udokumentowanej realizacji planów inwestycyjnych.
Trzeba także zakładać, że w tym modelu obowiązki inwestycyjne firm otrzymujących darmowe uprawnienia będą rosnąć w czasie, wraz ze wzrostem cen pozwoleń. Inwestycje mają bowiem odzwierciedlać finansowo 100% wartości finansowej darmowej alokacji.
Śrubujemy wskaźniki efektywności
Istotnym elementem pakietu jest rewizja sposobu wyznaczania benchmarków, od których zależy poziom darmowej alokacji dla przemysłu. Komisja Europejska zaproponowała w tym obszarze większą elastyczność, tak aby w latach 2026–2030 przemysł mógł średnio utrzymać darmowe uprawnienia pokrywające około 75% emisji. Szczególne znaczenie ma zapowiedziane poluzowanie benchmarków rezerwowych stosowanych dla ciepła i paliw.
Nie oznacza to jednak zamrożenia obecnych zasad dla benchmarków sektorowych. Mają one nadal być stopniowo obniżane, ponieważ ich konstrukcja opiera się na wskaźnikach najbardziej efektywnych instalacji w danym sektorze, które z czasem będą coraz bardziej wyśrubowane.
Co nowego w Funduszu Modernizacyjnym
Z punktu widzenia Polski i państw regionu jedną z najbardziej konkretnych korzyści propozycji Komisji jest przedłużenie Funduszu Modernizacyjnego o kolejną dekadę, do 2040 r. Oznacza to utrzymanie jednego z najważniejszych kanałów finansowania modernizacji energetyki, sieci i inwestycji niskoemisyjnych w państwach o niższym poziomie dochodu.
Środków w FM będzie jednak mniej, gdyż w obecnych ramach było to 4,5 unijnej puli aukcyjnej, a po 2030 r. ma być 2% z dodatkowym 0,5% alokowanym dla państw uboższych poprzez Bank Dekarbonizacji Przemysłu.
Jednocześnie propozycja nie zmienia zasadniczo logiki wydatkowania środków. Zdecydowana większość Funduszu Modernizacyjnego – bo aż 95% – ma nadal trafiać na inwestycje priorytetowe, a zamknięty katalog projektów pozostaje skoncentrowany na odnawialnych źródłach energii, efektywności energetycznej, sieciach, magazynowaniu i dekarbonizacji przemysłu.
Brak wyraźnego otwarcia na finansowanie energetyki jądrowej (dużej lub małej – SMR) pokazuje, że Komisja nie dokonuje zasadniczej rewizji preferencji technologicznych w unijnej polityce klimatycznej. Z FM nie będzie można także korzystać na finansowanie gazowej infrastruktury wytwórczej i przesyłowej.
Dodatkowo, dziesięcioprocentowa część solidarnościowa puli uprawnień w UE dla państw biedniejszych ma być wydatkowana w zgodzie z kryteriami Funduszu Modernizacyjnego, co zwiększa faktyczne środki funduszu, ale już nie kosztem uprawnień państw zamożniejszych, tylko samych beneficjentów. To rozwiązanie jednocześnie ogranicza elastyczność tych państw w zakresie wykorzystania przychodów z aukcji.
Dodatkowym wymogiem skorzystania ze środków FM będzie zgodność państw-beneficjentów z unijnymi zasadami praworządności.
Ulga dla ciepłowników
Istotnym elementem rewizji ETS jest również utrzymanie specjalnego wsparcia dla ciepłownictwa sieciowego po 2030 r. Zgodnie z propozycją dodatkowa darmowa alokacja dla tego sektora ma zostać przedłużona do 2040 r., ale w formule stopniowo wygaszanej: początkowo ma być utrzymane 30% przydziału, a następnie będzie on spadać liniowo aż do zera w 2040 r. Oznacza to, że ciepłownictwo nie zostanie nagle pozbawione osłony po 2030 r., lecz dostanie dodatkową dekadę na przeprowadzenie inwestycji ograniczających emisje.
Dla Polski ma to szczególne znaczenie, ponieważ skala wykorzystania ciepła systemowego jest jedną z najwyższych w Europie, a duża część sektora nadal opiera się na paliwach kopalnych. Utrzymanie darmowych uprawnień może ograniczyć presję kosztową na przedsiębiorstwa ciepłownicze i odbiorców końcowych, ale jednocześnie nie jest prostym przedłużeniem status quo. Firmy będą musiały wykorzystać okres przejściowy na modernizację źródeł, rozwój OZE, odzysk ciepła, magazyny ciepła, sieci oraz inne inwestycje zmniejszające ekspozycję na koszty CO2.
Przemysł nadal dostanie rekompensaty
Ważnym uzupełnieniem darmowej alokacji i zmian w benchmarkach jest zapowiedź przedłużenia po 2030 r. możliwości rekompensowania kosztów pośrednich emisji, czyli kosztów CO2 przenoszonych na przemysł w cenach energii elektrycznej. Mechanizm ten ma szczególne znaczenie dla sektorów energochłonnych, które konkurują na rynkach międzynarodowych, a jednocześnie ponoszą wysokie koszty energii wynikające z wpływu ETS na hurtowe ceny prądu.
Politycznie jest to istotne, bo bez dalszych rekompensat część firm mogłaby zostać ukarana za przechodzenie z paliw kopalnych na energię elektryczną: im większa elektryfikacja procesów, tym większa ekspozycja na pośrednie koszty CO2 w rachunkach za prąd.
Jednocześnie można zakładać, że wsparcie będzie coraz mocniej powiązane z warunkowością inwestycyjną oraz z obowiązkiem przeznaczania części pomocy na działania ograniczające koszty energii i emisji w dłuższym okresie.
Nowy instrument: ETS Investment Booster
Nowym elementem pakietu jest ETS Investment Booster, czyli instrument mający przyspieszyć inwestycje dekarbonizacyjne w sektorach objętych ETS. Jego znaczenie polega nie tylko na dodatkowej puli środków, ale także na zmianie logiki całego systemu: część wartości generowanej przez rynek uprawnień ma wracać bezpośrednio do firm, które realnie ograniczają emisje.
Komisja próbuje w ten sposób uzupełnić zasadę „kto emituje, ten płaci” o mechanizm nagradzania tych uczestników rynku, którzy inwestują w redukcję emisji.
Istotne jest również wydzielenie koperty dla państw o mniejszych możliwościach inwestycyjnych, kwalifikujących się do Funduszu Modernizacyjnego. Według założeń rozwiązanie ma obejmować 25% puli w początkowym okresie funkcjonowania instrumentu, w tym 100 mln uprawnień w pierwszych 18 miesiącach. W kolejnych latach znaczenie tej preferencji ma stopniowo maleć.
Z perspektywy Polski może to być ważny bufor, ale tylko przejściowy: po pierwszym okresie przewagi wynikającej z koperty większe znaczenie będzie miała zdolność firm i państwa do przygotowania projektów inwestycyjnych, które spełnią unijne kryteria finansowania w ramach drugiej fazy działania Banku Dekarbonizacji Przemysłu. Polskie firmy będą też musiały wygrać konkurencję o te środki z innymi państwami biedniejszymi.
Booster ma nagradzać firmy nie pieniędzmi, tylko uprawnieniami po weryfikacji efektu redukcyjnego inwestycji dekarbonizacyjnych.
Połowa wpływów z ETS na dekarbonizację
Komisja proponuje także zmianę w sposobie wykorzystywania krajowych przychodów z aukcji uprawnień. Co najmniej 50% tych wpływów, albo ich równowartość, ma być przeznaczane na dekarbonizację sektorów objętych ETS. To ważne przesunięcie, ponieważ dotychczas przepisy były znacznie mniej konkretnie – 50 proc. środków z aukcji powinno trafiać na cele klimatyczne i energetyczne wymienione w dyrektywie. Z tych 50 proc. tylko część trafiała bezpośrednio do przemysłu lub energetyki ponoszących koszty systemu.
Jeżeli ten mechanizm zostanie utrzymany w toku negocjacji, państwa członkowskie będą miały mniejszą swobodę w traktowaniu przychodów z ETS jako ogólnego źródła dochodów. Dla przedsiębiorstw może to oznaczać większą przewidywalność finansowania inwestycji w efektywność energetyczną, elektryfikację, ciepło niskoemisyjne, infrastrukturę sieciową czy wychwytywanie i wykorzystanie CO2.
Tym niemniej, propozycja KE nadal pozostawia krajom furtkę stanowiąc, że wydatki na cele dyrektywy ETS mogą być pokryte innym strumieniami finansowania niż przychodami z aukcji uprawnień.
Spalarnie odpadów trafią do systemu
Propozycja zakłada stopniowe wejście spalarni odpadów do systemu ETS na lata 2031–2035. Przewidziano stopniowe narastanie obowiązku rozliczania emisji, tak aby operatorzy instalacji, samorządy i odbiorcy ciepła mieli czas na dostosowanie kontraktów, taryf, systemów opłat oraz planów inwestycyjnych.
W praktyce oznaczałoby to kilkuletnią fazę przejściową: od 2031 r. spalarnie zaczęłyby rozliczać tylko część swoich emisji w EU ETS (25%), a udział emisji wymagających pokrycia uprawnieniami rósłby w kolejnych latach aż do pełnego objęcia sektora w 2035 r. Taka konstrukcja łagodziłaby jednorazowy szok kosztowy, ale jednocześnie tworzyłaby wyraźny sygnał, że w połowie lat 30. emisje ze spalania odpadów będą już w pełni wyceniane w systemie ETS.
Nie ma ulg dla rezerwy
W propozycji KE zabrakło natomiast rozwiązania postulowanego przez państwowe spółki elektroenergetyczne, czyli wyłączenia z obowiązków ETS instalacji wytwórczych pracujących krócej niż 1500 godzin rocznie. Chodzi przede wszystkim o jednostki węglowe lub gazowe uruchamiane rzadko, w funkcji rezerwowej, które są ważne dla bezpieczeństwa pracy systemu, ale ze względu na niski czas wykorzystania mają ograniczony wpływ na roczną emisję.
Najtrudniejszy temat nieruszony
Warto podkreślić, że obecna rewizja dotyczy przede wszystkim ETS. Komisja nie otwiera w niej zasadniczej dyskusji o ETS2, który ma objąć emisje z paliw wykorzystywanych w budynkach i transporcie drogowym. To oznacza, że najtrudniejszy politycznie element unijnej architektury cen emisji pozostaje poza zakresem tej propozycji.
Brak zmian w ETS2 ma podwójne znaczenie. Po pierwsze, Komisja unika jednoczesnego otwierania dwóch najbardziej wrażliwych społecznie frontów negocjacyjnych. W praktyce reforma ETS1 może więc zostać przedstawiona jako krok w stronę większego realizmu gospodarczego, ale nie rozwiązuje sporu o społeczne koszty rozszerzania opłat emisyjnych na gospodarstwa domowe.
Statek zmienia lekko kurs, ale nie zawraca
Całość propozycji pokazuje, że Komisja Europejska nie rezygnuje z celu dekarbonizacji, lecz próbuje ograniczyć ryzyko politycznej i gospodarczej reakcji na zbyt gwałtowne zaostrzenie ETS. Wolniejszy spadek podaży uprawnień, mniej agresywna MSR, dłuższa darmowa alokacja, przedłużenie Funduszu Modernizacyjnego i nowy ETS Investment Booster tworzą pakiet osłonowy dla przemysłu.
Nie jest to jednak powrót do starego modelu polityki klimatycznej. Przeciwnie, wsparcie ma być coraz mocniej uzależnione od inwestycji, planów dekarbonizacyjnych i zdolności firm do pokazania rzeczywistych redukcji emisji. I ten ostatni element może być najgoręcej kontestowany w dalszych negocjacjach.
