Spis treści
11 grudnia 2019 r. Komisja Europejska opublikowała komunikat w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu. Ma to być nowa unijna strategia wzrostu, która ma na celu przekształcenie Europy w neutralne klimatycznie, sprawiedliwe i dostatnie społeczeństwo o nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce.
Jednym z pierwszych elementów unijnego systemu prawnego, którego zmianę wskazano jako narzędzie realizacji tych celów była Dyrektywa 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych – IED. Ta dyrektywa jest kluczowa dla funkcjonowania energetyki i całego przemysłu w UE, gdyż ustala system pozwoleń zintegrowanych oraz reguluje zasady, na jakich należy przestrzegać wymagań najlepszych dostępnych technik (BAT). Jednocześnie trwał okres ewaluacji tej dyrektywy, czyli przeprowadzanej przez Komisję Europejską oceny, jak przepisy IED funkcjonują we Wspólnocie.
Początkowo zakładano, iż propozycja legislacyjna pojawi się w połowie ubiegłego roku, jednak kolejne opóźnienia przesuwały ten termin – ostatnia zapowiedź Komisji mówiła o końcu pierwszego kwartału 2022r. W ostatnich dniach marca projekt wyciekł jednak (lub został celowo wypuszczony), a jego kształt i inne nieformalne głosy pozwalają sądzić, że to wersja przygotowywana do publikacji, która nastąpi zapewne 5 kwietnia.
O ogólną tendencję zmian można było być spokojnym – zasada „no step back” oznacza, że wymagania będą tylko zaostrzane. Szczegółowe kierunki można było natomiast przewidzieć w oparciu o przeprowadzoną wstępną procedurę oceny wpływy (Impact Assessment) a także badania kierowane czyli tzw. targeted stakeholder survey – potwierdził je ujawniony kilka dni temu projekt. Poniżej kilka najważniejszych z nich.
1300 proc. normy
Przede wszystkim – zaproponowano wprowadzenie zasady, że podstawowym wymogiem emisyjnym jaki należy spełnić, jest dolny (ostrzejszy) poziom emisji powiązany z BAT (graniczna wielkości emisyjna tzw. BAT-AELs). Jest to sprytne rozwiązanie obniżające poziomy dopuszczalne bez ingerencji w szczegółowe zapisy. Emisje w BAT określane są bowiem jako zakresy – np. dla emisji tlenków siarki z kotła pyłowego o mocy powyżej 300 MWt zakres BAT wynosi 10-130 mg/Nm3 (czyli najlepsze techniki redukcji pozwalają na takie wyniki, zależnie od innych czynników). Zmiana oznaczałaby zatem teoretycznie trzynastokrotne (!!!) zaostrzenie wymagań.
Projekt zakłada, że aby możliwe było zastosowanie górnej granicy (czyli tej łagodniejszej, najczęściej obowiązującej obecnie) prowadzący musiałby udowodnić, że zastosowana technika redukcji nie pozwala na mniej. Jak konkretnie miałby to zrobić – czy wystarczy parę zdań czy do każdego poziomu wymagana będzie szczegółowa analiza techniczna – o tym projektodawca nie wspomina. Jest to najważniejsza propozycja zmiany, która – jeśli wejdzie w życie – uderzy mocno w cały europejski przemysł. Nie wspominając o obciążeniu organów administracji wydających pozwolenia (ktoś to musi przecież, kolokwialnie mówiąc, obrobić) a także sądów – bowiem w tak istotnej kwestii skargi będą tam trafiać hurtowo. Zwłaszcza biorąc pod uwagę następne awizowane zmiany.
Raj dla prawników
Udział organizacji pozarządowych i społeczeństwa zostanie poszerzony. Już nie tylko istotna zmiana w sposobie funkcjonowania instalacji (mająca wpływ na zwiększenie emisji) lub ubieganie się o odstępstwo od wymagań emisyjnych, ale każde postępowanie dostosowawcze po publikacji konkluzji BAT będzie się odbywało z pełnym udziałem każdego zainteresowanego. Co więcej, decyzję będzie mógł zaskarżyć podmiot, który nie brał udziału w samym postępowaniu. Pamiętajmy, że 5 lat po publikacji konkluzji BAT dla energetyki część postępowań (z udziałem społeczeństwa) nadal nie została jeszcze ostatecznie zakończona. W powiązaniu z nieprecyzyjnym obowiązkiem uzasadniania każdego poziomu emisji należy się spodziewać całkowitego paraliżu organów administracji i kilkuletniego oczekiwania na ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia zintegrowanego. A energetyka to tylko jeden z kilkudziesięciu sektorów i niecałe 400 na ogólną liczbę niemal 4,5 tysiąca pozwoleń zintegrowanych w Polsce.
Jeszcze więcej dokumentów
KE proponuje doprecyzowanie kryteriów, na jakich odstępstwa są udzielane (nowy Załącznik II). Dokładniej mówiąc wskazuje, co i jak należy brać się pod uwagę przy sporządzaniu analizy kosztów i korzyści, która musi być do wniosku o odstępstwo dołączona. W sektorze energetycznym odstępstwa były udzielane w oparciu o Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw opublikowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, który wydaje się mniej więcej zgodny z propozycją Komisji. Jednakże projekt zakłada także całkowity zakaz udzielania odstępstw, gdy jest ryzyko naruszenia standardów jakości środowiska – czyli na obszarach, gdzie są np. przekroczenia jakości powietrza. Jeśli już takie odstępstwo dla jakiejś substancji będzie udzielone – prowadzący zakład musi prowadzić monitoring środowiska. Po co, co robić z wynikami i jakie są ich konsekwencje – nie napisano.
Proponuje się wprowadzić w każdym zakładzie samodoskonalące się Systemy Zarządzania Środowiskowego, związane z przepływem substancji niebezpiecznych, raportowaniem organom, procedurami. Ponadto pojawia się obowiązek wprowadzania Planu Transformacji zgodnego z zasadą „zero pollution” i gospodarką o obiegu zamkniętym, który analogicznie – musi być oceniany przez organy i dołączany do pozwolenia. Jakie z tego mogą być korzyści dla środowiska – nie do końca wiadomo, natomiast liczba analiz i nowych obowiązków administracyjnych ucieszy na pewno firmy zajmujące się przygotowywaniem dokumentacji środowiskowej.
A jeśli gazu zabraknie…
Komisja nie zdecydowała się (to akurat dobrze) na obniżenie progu dla źródeł spalania do 20MW i nie wprowadziła bezpośredniego powiązania z przepisami dot. emisji gazów cieplarnianych, wskazując tylko ogólnie na konieczność brania przez organy administracji „innych wspólnotowych legislacji”. Nie zdecydowano się na zmiany Załącznika V – standardów emisyjnych, czyli starych (z 2016 r.) wymagań dla pyłu, SO2 i NOx. Obecnie, po publikacji konkluzji BAT, ich obecność w tej formie jest tylko komplikacją administracyjną i ciekawą pamiątką po starej Dyrektywie LCP z 2001 r. Zignorowano głosy przemysłu, wskazujące na konieczność uproszczeń i ujednoliceń w samej dyrektywie IED, które zmniejszyłyby by obciążenia zachowując ten sam poziom ochrony środowiska.
Brakuje także postulowanych niedawno przez kilka krajów, w związku z aktualną sytuacją geopolityczną, przepisów związanych z ryzykiem ograniczania dostaw gazu i innych paliw. Mogłyby one umożliwić czasową pracę tych jednostek, które zostały lub lada chwila będą odstawione (i dla których kończą się właśnie ustalone w IED okresy przejściowe) i mają być zastąpione np. przez jednostki gazowe, jeśli bezpieczeństwo dostaw energii i ciepła byłoby zagrożone dla obywateli UE. Tutaj jednak potrzeba także rozwiązań „na już” (czyli w praktyce na nowy sezon grzewczy) – maksymalnego wykorzystania elastyczności, na jaką pozwalają obowiązujące przepisy IED – współpraca z DG ENVI przy takiej interpretacji będzie kluczowa.
Plusy nie przesłaniają nam minusów
Do pozytywów można zaliczyć w zasadzie jedynie rozbudowanie martwego przepisu o testowaniu nowych technik (emerging techniques) redukcji emisji – projekt zakłada możliwość udzielenia odstępstwa na 2 lata w celu ich testowania. Ale nad ich stosowaniem na czuwać nowe unijne ciało – Centrum Innowacji, Transformacji Przemysłowej i Emisji.
Projekt zamiast upraszczać i usprawniać – jest tego przeciwieństwem. Zmiany dot. zasad stosowania poziomów BAT (dolne zakresy) nie zostały w ogóle dokładnie przemyślane – same Dokumenty Referencyjne (BREF) i Konkluzje BAT nie są do tego przygotowane i wszystkie powinny zostać poddane całkowitej rewizji. Większość rozwiązań jest bardzo niejasna, zamiast zmniejszać różnice w implementacji przepisów pomiędzy Krajami Członkowskimi (co było jednym z celów rewizji IED) będzie je zwiększać, bo pole do interpretacji stanie się jeszcze szersze. W tej postaci paraliż organów administracji jest niemal pewny. Takie zwiększanie ilości obowiązków przełoży się też na obciążenia budżetowe (etaty) i stanowi czystej postaci tzw. „unnecessary administrative burden” – czyli całkowicie zbędne koszty administracyjne, nie przynoszące żadnego efektu merytorycznego.
Monty Python atakuje Brukselę
Publikacja propozycji Komisji nastąpi w ciągu kliku najbliższych paru dni – prace w Radzie UE oraz parlamencie zajmą ok. 2 lat, zatem publikacji należy się spodziewać na początku 2024r. Przy zaproponowanym okresie przejściowym nowe zasady miałyby obowiązywać po 1,5 roku od publikacji. W praktyce – 2026 r.
Należy też zwrócić uwagę, że projekt mocno zmienia wymagania i zasady funkcjonowania ferm chowu i hodowli zwierząt – co będzie na pewno budziło dużo kontrowersji wśród krajów członkowskich. Przed Ministerstwem Klimatu i Środowiska staje wiec nie lada wyzwanie i dużo pracy przez najbliższe dwa lata.
Ciekawostką jest też propozycja nowego przepisu o karach za szkody zdrowotne – które zakładają, że domniemywa się winę pozwanego zakładu, który będzie musiał później udowodnić, że to nie on przyczynił się do pogorszenia stanu zdrowia pozywającego, wywołanego np. złą jakością powietrza.
Nie może zatem dziwić ocena Rzecznika Generalnego TSUE Nicholasa Emiliou, który oceniając argumenty Komisji Europejskiej w sprawie dotyczącej konkluzji BAT i systemu pozwoleń zintegrowanych określonego w IED porównał je do skeczu Monty Pythona, ale nie całkiem śmiesznego.
—————————–
Michał Jabłoński – zastępca dyrektora Towarzystwa Gospodarczego Polskie Elektrownie
