Spis treści
Globalny szczyt klimatyczny COP25 w Madrycie zakończył się, delikatnie ujmując, rozczarowaniem. Dokładnie 10 lat wcześniej podobną, choć o wiele bardziej spektakularną porażkę poniósł COP15 w Kopenhadze. Wieszczono wtedy ostateczne załamanie i koniec procesu globalnych negocjacji klimatycznych, bo jego wiarygodność legła w gruzach na najwyższym politycznym poziomie – i to pomimo wysiłków prezydenta USA i nie mniej zdeterminowanej, choć mało sprawczej UE. Niespodziewanie jednak, rok później, udało się go zrewitalizować dzięki wysiłkom meksykańskiej dyplomacji pod wodzą minister spraw zagranicznych Patricii Espinosy – obecnej Sekretarz Wykonawczej Konwencji Klimatycznej UNFCCC. Ostatecznie udało się zmobilizować państwa na tyle, aby w 2015 r. przyjąć jednogłośnie Porozumienie paryskie, w którym po raz pierwszy wszystkie państwa zgodziły się mieć cele klimatyczne.
Biorąc pod uwagę to, jak wyglądała sesja negocjacyjna w czerwcu 2019 r. poprzedzająca szczyt i to, co było do uzgodnienia, nietrudno było przewidzieć, że Madryt nie dostarczy zbyt wielu sukcesów. Pisałam o tym na długo przed szczytem w artykule Co się (nie) wydarzy na szczycie COP25 w Madrycie. Jednak skala porażki przerosła nawet tak mało optymistyczne prognozy. Niewystarczająco dobrze zadziała Prezydencja COP25 sterując pracami 196 państw w ramach pięciu głównych, wzajemnie powiązanych organów negocjacji. Mało ambitnie prezentowały się państwa po tym, jak rok wcześniej w Katowicach zgodziły się już na całą masę bezprecedensowych ustępstw w ramach Katowice Rulebook. Nieszczególnie pomógł nowojorski szczyt Sekretarza Generalnego we wrześniu 2019 r., potwierdzając, że najwięksi gracze chwilowo nie zamierzają się wysilać. Nawet obecność na COP25 Sekretarza Generalnego we własnej osobie i jego nacisk nie był wystarczająco przekonujący, żeby dokończyć to, co pozostało nieuzgodnione po COP24 w Katowicach. Tym sposobem doskonała większość decyzji, mniej i bardziej ważnych, została przełożona na kolejny rok i kolejny szczyt. Takie właśnie rozstrzygnięcia w niedzielę, 48 godzin po oficjalnym czasie zakończenia, przyjmowali ledwie przytomni z braku snu negocjatorzy. W tym czasie dziennikarze i reszta świata zastanawiała się, czy w takim razie globalne negocjacje czemuś w ogóle służą.
Kiotowskie porachunki
Jednym z przekrojowych powodów, który mógł zaważyć na tak mizernych wynikach COP25 jest fakt, że rok 2020 będzie okazją do różnorakich porachunków. Dopiero od 2021 r. rozpocznie się nowa era globalnej polityki klimatycznej w ramach Porozumienia paryskiego. To właśnie od tego roku zaczynają obowiązywać krajowo uzgodnione wkłady (NDC), czyli plany państw-stron tego porozumienia (obecnie 187 państw) zawierające m.in. cele redukcyjne do 2025 lub 2030 r.
Póki co jednak, do końca 2020 r. trwa okres rozliczeń tego, co się udało lub nie w ramach Protokołu z Kioto – pierwszej międzynarodowej umowy ws. zmian klimatu zawierającej indywidualne cele redukcyjne. Powstał on na bazie Konwencji Klimatycznej z 1992 r., w której 38 uprzemysłowionych wtedy państw (w tym Polska) uznało się winnymi wywołania antropogenicznych zmian klimatu. W związku z tym także całość wysiłku redukcyjnego i finansowego przypadła wyłącznie im. Najpierw w ramach pierwszego okresu zobowiązań Protokołu z Kioto (2008-2012), a potem drugiego (2013-2020).
Ten drugi okres, zwany także poprawką dauhańską, jest formalnie uboższy o cele dla Kanady, która wyszła z protokołu w 2012 r., USA, które nigdy do niego nie weszły oraz Japonii i Rosji, które oświadczyły, że celów mieć nie zamierzają. Do tego dochodzi pamiętany przez niewielu prawnomiędzynarodowy i polityczny skandal związany z przyjęciem w 2012 r. poprawki dauhańskiej przy sprzeciwie Rosji, Białorusi i Ukrainy. Jest on bezpośrednią przyczyną braku ratyfikacji poprawki przez te państwa. Co najważniejsze jednak – póki co drugi okres zobowiązań nie wszedł jeszcze w życie. Obecnie brakuje ośmiu ratyfikacji, a czasu ubywa. Nawet po osiągnięciu wymaganych 144 ratyfikacji musi minąć 90 dni aby formalnie zaczął on obowiązywać. Jeśli więc nie uzyska wystarczającej ilości ratyfikacji do końca września br. to już nie wejdzie w życie w czasie przez siebie określonym. A trzeciego okresu Kioto się nie przewiduje.
Kto jest klimatycznym dłużnikiem, kto wierzycielem
W oczach tych państw, które świeżo, bo w 2015 r. przyjęły na siebie zobowiązania do redukcji (a więc większości świata) formalny brak drugiego okresu Kioto i uczestnictwa w nim 6 państw-winowajców wygląda dobrą podstawę do wytknięcia rozwiniętemu światu dotychczasowych porażek. Samo uznanie w 1992 r. winy nigdy nie wystarczało i przez ostatnie niespełna 30 lat forum globalnych negocjacji klimatycznych nabrzmiewało od zarzutów o to, że państwa rozwinięte nie robią wystarczająco dużo – tak jeśli chodzi o redukcje emisji, jak i pomoc finansową. Nie ma się zatem co łudzić, że w ramach rozliczenia dotychczasowych umów międzynarodowych państwa, które dopiero od początków lat 2000. zaczęły emitować znacząco więcej (np. Chiny, Indie) będą się w swoich ocenach krygować. Szeroko rozumiana rozwinięta i o wiele wcześniej uprzemysłowiona część świata ma ich zdaniem dług do spłacenia, który na spłacony nie wygląda i to bez względu na gwałtownie postępujące zmiany w światowej gospodarce i sprzężonych z nią emisjach.
Z drugiej strony wyniki badań naukowych wskazują na konieczność podjęcia konkretnych działań redukcyjnych przez wszystkie państwa. Dlatego zgodnie z Porozumieniem paryskim neutralność klimatyczna ma być osiągnięta globalnie, przy udziale wszystkich państw, w drugiej połowie tego stulecia. Grupa kilkudziesięciu państw nie mogłaby tego samotnie dokonać – to oczywiste. Nie znaczy to jednak, że mogą one spocząć na laurach i czekać aż inni zredukują tyle, ile trzeba aby uniknąć katastrofy. Zgodnie z Porozumieniem paryskim, które tak samo jak Protokół z Kioto oparte jest na Konwencji Klimatycznej z 1992 r., państwa winne powstaniu zmian klimatu muszą być liderami działań na rzecz jego ochrony. Stąd też bierze się unijna odpowiedzialność i ambicja, aby neutralność klimatyczną osiągnąć nie po, ale do 2050 roku. Bez tej ambicji UE nie może wymagać aby inni główni emitenci robili więcej niż chcą i muszą. Poza tym Porozumienie wyraźnie uznaje, że państwa rozwijające się (czyt. wszystkie, które dotychczas nie miały zobowiązań) mogą ograniczać emisje później i wolniej. Taką też drogę, póki co, wybrały Chiny, których formalny cel to rozpoczęcie redukcji dopiero po 2030 r.
Pałeczkę przejmują Brytyjczycy. Lub Szkoci
Wszystkie państwa robić muszą w ramach Porozumienia paryskiego wybrać sobie cele, zapisać je w swoich krajowych planach (NDC) i przedłożyć na poziom międzynarodowy. Muszą przy tym mieć świadomość, że co pięć lat, po tzw. Globalnym Przeglądzie, trzeba będzie te cele zrewidować biorąc pod uwagę „najwyższą możliwą ambicję”. Do końca 2020 roku będziemy okazję obserwować które z państw na taki krok się zdecyduje i jak bardzo taki krok będzie ambitny. Do tego porozumienie zachęca do przedłożenia strategii długoterminowych do 2050 r. i tym samym wyznacza kolejny punkt odniesienia do mierzenia wysiłków na poziomie międzynarodowym.
Czuwać nad tym, żeby wszyscy się odpowiednio wysilili, będą głodni sukcesu Brytyjczycy, którzy w listopadzie 2020 r. formalnie obejmą kierownictwo globalnego procesu negocjacyjnego – Prezydencję COP26. Jak jednak widać po madryckim szczycie, który miał się odbyć w Chile, brytyjski COP26 nie musi się odbyć w planowanym obecnie Glasgow i nie musi być sukcesem.
O ile data szczytu (9-20 listopada 2020 r.) jest zapisana w decyzji COP, o tyle miejsce wybiera prawie samodzielnie, państwo goszczące. Glasgow jest o tyle kuriozalnym wyborem, że szykująca się w tym roku (tym razem na serio) do wyjścia z UE Wielka Brytania będzie musiała się zmierzyć z wnioskiem o referendum niepodległościowe Szkocji i być może, w ostateczności, zmianą miejsca szczytu. A to przecież nie koniec klimatycznych zawirowań wokół Brexitu.
Jak podzielić unijną ambicję?
Cel redukcyjny 40% do 2030 r., który UE przedłożyła na poziom globalny i o którego zwiększeniu jest mowa w planach szefowej Komisji Europejskiej, realizuje ona wspólnie w gronie 28 państw członkowskich i UE. Jeśli więc Wielka Brytania wychodzi z UE, to czy dalej wspólnie realizuje cel na 2030 r. w ramach Porozumienia i czy pragnie go w tym gronie zwiększać? Jeśli tak, to czy zgodziłaby się uczestniczenie w procesie decyzyjnym określonym przez unijne procedury, od których powinna się odciąć? A jeśli nie, to jak szybko UE byłaby w stanie przeliczyć i uzgodnić, praktycznie na nowo, przyjęte już zobowiązania UE na 2030 r.? I jak wpłynęłoby to wielkość celów redukcyjnych w sektorach objętych systemem handlu emisjami (EUETS) i poza nim? Czy w ogóle UE może być klimatycznie ambitniejsza bez ambitnej Wielkiej Brytanii?
Nad złożonością tej sytuacji z pewnością głowi się całkiem spora grupa unijnych i brytyjskich specjalistów, ale tym drugim prawdopodobnie zależy bardziej. W końcu od Prezydencji szczytu klimatycznego oczekuje się bycia ambitną i zachęcania do ambicji, a wszystko wskazuje na to, że akurat w tej konkretnej działce Wielka Brytania będzie UE bardziej przeszkadzała niż pomagała.
Kto zapłaci, kto nie chce płacić
Wiele wskazuje na to, że organizacja COP26 to część brytyjskiego pomysłu na to, jak na nowo zaistnieć, samodzielnie i bez unijnego nadzoru, w globalnej polityce. To może, ale nie musi się udać. Oprócz wspomnianego Brexitu i pozostałych czynników w postaci jątrzących się zarzutów o niewypełnianie dotychczasowych zobowiązań, związanej z tym niechęci by robić więcej niż konieczne do 2030 r. w ramach Porozumienia paryskiego, oraz mnóstwa decyzji, których nie podjęto w Madrycie, brytyjska Prezydencja COP26 będzie się mierzyła z dość świeżym i bodajże najcięższym wyzwaniem negocjacyjnym.
Jest on o tyle wyjątkowy, że dotyczy finansów, a konkretnie nowego, globalnego i zbiorczego celu finansowania klimatycznego na okres po 2025 r. Obecnie wynosi 100 mld. dolarów rocznie „ze źródeł publicznych i prywatnych” i ma być, zgodnie z przyjętą zasadą przewodnictwa państw rozwiniętych, wypełniany przede wszystkim przez nie. Taki układ wyraźnie coraz mniej im się podoba, bo choćby formalny jedynie wymóg wspierania finansowego państw określanych w Konwencji klimatycznej jako „rozwijające się” – takich jak Singapur czy Zjednoczone Emiraty Arabskie, można odebrać za niedorzeczny. Pomysłem jest więc zwiększenie celu 100 mld dol. m.in. pod warunkiem, że poszerzona zostanie oficjalnie grupa państw, którego do udzielania wsparcia się zobowiążą. I to właśnie tu, w dyskusjach finansowych, wyciągane będą najcięższe działa przywołujące prawie 30 lat porażek w realizacji obietnic i celów na forum globalnych negocjacji. I te właśnie porażki będą wytłumaczeniem dla tego, że nawet wysoko rozwinięte obecnie już państwa nie chcą i nie będą robić więcej bez zapewnienia, że wsparcie finansowe im dalej przysługuje.
Wszystko to wydarzy się przy świadomości postępującego spowolnienia gospodarczego, rosnących napięć gospodarczych i politycznych oraz bezprecedensowych w skutkach zmian klimatu, które w końcu zaczęły być obecne także w świadomości społeczeństw. Dlatego też to będzie bardzo ważny, ale i trudny COP. Jego sukces nie jest przesądzony, ale jest bardzo ważny tak dla osłabionego po Madrycie globalnego procesu klimatycznego, świeżo „wyindywidualizowanej” Wielkiej Brytanii i całego świata.
