Spis treści
Ministerstwo Klimatu i Środowiska przedstawiło do konsultacji publicznych długo wyczekiwany projekt nowelizacji Prawa energetycznego oraz niektórych innych ustaw (nr UC84), mający na celu m.in. usprawnienie procesu przyłączenia do sieci oraz przeciwdziałanie tzw. projektom zombie.
Zobacz też: Duże zmiany w przyłączeniach do sieci. Jest projekt nowelizacji
Projekt ma na celu implementację przepisów unijnych oraz realizacje obowiązków wynikających z KPO. W projekcie znalazły się rozwiązania postulowane przez branżę od wielu lat, wśród nich: uproszczenie procesu przyłączeniowego i lepsze wykorzystanie istniejącej infrastruktury; usprawnienie planowania rozwoju sieci i skrócenie czasu przyłączeń czy zwiększenie transparentności procesu przyłączeniowego.
Ministerstwo zaproponowało również wprowadzenie aukcji na moce przyłączeniowe uwolnione z umów rozwiązanych w związku z brakiem realizacji, wprowadzanych nowelizacją kamieni milowych.
Spróbujmy odpowiedzieć na pytanie, czy aukcje w tej formie oddadzą ster rozwoju sektora energetycznego operatorom systemów elektroenergetycznych oraz, czy jest lepsze rozwiązanie dla niekontrolowanego rozwoju OZE?
Co jest w projekcie…
W projekcie przekazanym do konsultacji publicznych przez MKiŚ znalazło się wiele rozwiązań prawnych, które są zgodne z propozycjami zgłaszanymi wcześniej przez branżę i organizacje pozarządowe. Część z tych propozycji została przedstawiona m.in. w ostatnim raporcie Forum Energii współtworzonym przez Fundację ClientEarth.
Wśród przedstawionych propozycji pojawiło się m.in. zwiększenie kwoty zaliczki na poczet opłaty za przyłączenie z 30 zł na 60 zł za każdy kilowat mocy przyłączeniowej określonej we wniosku o określenie warunków przyłączenia i jednocześnie podniesienie maksymalnej wartości zaliczki z 3 000 000 zł na 6 000 000 zł; wprowadzenie bezzwrotnej opłaty za rozpatrzenie wniosku o określenie warunków przyłączenia; zmiana okresu ważności warunków przyłączenia z 2 lat na 1 rok; wprowadzenie do umów o przyłączenie obowiązków realizacji przez podmiot przyłączany tzw. kamieni milowych.
Umowy o przyłączenie do sieci o napięciu powyżej 1 kV mają być rozwiązywane w razie braku ich realizacji, a więc gdy podmiot przyłączany do sieci w terminie 24 miesięcy od daty zawarcia umowy nie pozyskał wymaganych zgód i pozwoleń, które są niezbędne dla realizacji całości instalacji objętej umową oraz gdy w terminie 36 miesięcy od daty zawarcia umowy nie zawarł niezbędnej umowy na dostawę głównych urządzeń wykorzystywanych w instalacji objętej tą umową.
W przypadku rozwiązania umowy o przyłączenie z powodu braku realizacji kamieni milowych operator sieci umożliwi zawarcie w drodze aukcji umowy o przyłączenie obejmującej przyłączenie do tego samego miejsca w sieci i na takich samych zasadach analogicznej instalacji jak ta, która była uprzednio objęta umową. Aukcje wygra inwestor, który zaoferuje najwyższą cenę za jeden MW mocy przyłączeniowej w danym miejscu przyłączenia do sieci.
…a co proponowało PSE
Pomysł aukcji po raz pierwszy publicznie został zaprezentowany podczas lutowego posiedzenia podkomisji sejmowej, gdzie przedstawiciele MAP, MKiŚ oraz PSE przedstawiali swoje propozycje rozwiązań problemów dot. przyłączania do sieci nowych podmiotów. MAP zaproponowało, aby aukcje zostały wprowadzone w przypadku uwalniania mocy przyłączeniowych, gdy:
- wydano warunki przyłączenia, ale nie zawarto umowy o przyłączenie w ciągu roku od ich wydania,
- zawarta umowa o przyłączenie nie jest realizowana zgodnie z ustalonym harmonogramem,
- kolejny inwestor, który wygrał aukcję, również nie realizuje projektu.
PSE rekomendowało całkowite zastąpienie dotychczasowego modelu przyłączania systemem aukcyjnym. W proponowanym przez OSP wariancie na aukcje trafiałyby konkretne konfiguracje w określonych lokalizacjach, wraz z gotową umową o przyłączenie. Aukcje miałyby być prowadzone w formie elektronicznej, a jedynym kryterium wyboru oferty byłaby cena.
W tym modelu nie istniałyby żadne wymagania dotyczące stanu zaawansowania projektu, a cały przychód z aukcji byłby przeznaczony na rozbudowę i modernizację sieci. Przeniesienie umowy o przyłączenie na inny podmiot byłoby dopuszczalne pod warunkiem wniesienia opłaty transferowej na rzecz NFOŚiGW. Etapem przejściowym miałoby być wprowadzenie kamieni milowych, zgodnie z propozycjami ministerstw.
Pomimo rekomendacji OSP, otrzymaliśmy projekt, w którym MKiŚ nie uwzględnia postulatu całkowitego przejścia na system aukcyjny i proponuje aukcje przyłączeniowe w sytuacji rozwiązania umowy o przyłączenie z powodu braku realizacji kamieni milowych. Taki tryb zawierania umów o przyłączenie przełoży się na efektywność powstawania nowych projektów, natomiast nie rozwiąże innych problemów rozwoju OZE w Polsce.
Kto ma być sternikiem transformacji?
Jednym z przytaczanych argumentów za wprowadzeniem aukcji na moce przyłączeniowe jest konieczność oddania operatorom „steru” rozwoju OZE w Polsce. Sprzyjające warunki realizacji inwestycji OZE, brak podjętych zawczasu inwestycji w rozbudowę, modernizację i digitalizację sieci spowodowało, że operatorom systemów „ster” energetyki wypadł z rąk.
Między innymi z tego powodu PSE proponuje, aby to operator systemu decydował, gdzie i jakich nowych źródeł energii potrzebuje. Aby je pozyskać, miałby ogłaszać specjalne aukcje przyłączeniowe.
Koncepcja bardziej transparentnego i konkurencyjnego modelu zawierania umów o przyłączenie nie jest nowa. W debacie na ten temat terminy „aukcja” i „przetarg” były często używane zamiennie, choć w rzeczywistości są to dwa odrębne tryby zawierania umów. Każdy z nich jest regulowany w kodeksie cywilnym i ma inne zastosowanie w praktyce.
Aukcja to proces składający się z trzech etapów: ogłoszenia, składania ofert przez licytantów oraz wyboru najkorzystniejszej oferty. Jest to tryb najczęściej stosowany w przypadku prostych umów, w których decydującym kryterium jest cena. W sektorze energetycznym aukcje, w szczególności typu holenderskiego („kto da mniej”), są wykorzystywane m.in. w systemach wsparcia OZE, kogeneracji, czy na rynku mocy.
Ich niewątpliwą zaletą jest prostota oraz szybkość przeprowadzenia procedury. Jeśli dla organizatora kluczowym czynnikiem jest jedynie uzyskana cena, aukcja stanowi optymalne rozwiązanie.
Przetarg również obejmuje trzy etapy: ogłoszenie, składanie ofert oraz wybór najkorzystniejszej oferty. Ocenie podlegają kryteria określone w warunkach postępowania, które mogą różnić się w zależności od przedmiotu przetargu.
Ponieważ w przetargach uwzględnia się nie tylko cenę, ale także inne aspekty istotne dla organizatora, tryb ten jest stosowany przede wszystkim w bardziej złożonych postępowaniach. W ogłoszeniu przetargu określa się czas, miejsce, przedmiot oraz warunki uczestnictwa. Jego największą zaletą jest możliwość wyboru oferty, która nie tylko spełnia kryterium cenowe, ale także odpowiada innym wymaganiom, np. środowiskowym, czy technologicznym, oczekiwanym przez organizatora przetargu.
Wadą jest natomiast większa biurokracja i dłuższy czas rozstrzygnięcia, wynikający z konieczności indywidualnej analizy każdej oferty.
Z perspektywy operatorów systemów całkowita zmiana modelu przyłączania do sieci na model aukcyjny jest niewątpliwie korzystnym rozwiązaniem – pozwoliłoby na uzyskanie dodatkowego przychodu za przyłączenie i zautomatyzowanie całego procesu, nie nałożyłoby dodatkowych obciążeń na operatorów systemów.
Centralne zarządzanie przyłączeniami umożliwi także operatorom odzyskanie kontroli nad dynamicznym rozwojem OZE. Niemniej zaproponowane w projekcie rozwiązanie można traktować jako utraconą szansę wprowadzenia rozwiązania, które pogodzi interesy zarówno operatora systemu, jak i inwestorów OZE.
Operatorzy stracą motywację
Nie ulega wątpliwości, że obecny proces przyłączania do sieci przestał się sprawdzać. Świadczą o tym doniesienia o dużej liczbie tzw. projektów zombie, spekulacjach warunkami przyłączenia oraz zarzuty wobec operatorów systemów dotyczące faworyzowania wytwórców należących do tej samej grupy kapitałowej.
Postulat PSE całkowitego przejścia na model aukcyjny może poprawić transparentność procesu przyłączania, jak i efektywność realizacji inwestycji jednak nie rozwiąże wszystkich problemów.
Po pierwsze, operatorzy mogą stracić motywację do modernizacji sieci wywoływaną przez wytwórców chcących się przyłączyć. Cały model będzie wówczas centralnie sterowany. To operator będzie podejmował decyzję, gdzie będą powstawały nowe moce.
Można przypuszczać, że wprowadzenie aukcji ograniczy liczbę inwestorów na rynku – mniejsi gracze mogą nie być w stanie konkurować cenowo z największymi deweloperami OZE, którzy będą w stanie zaoferować lepsze oferty na aukcji. W konsekwencji może to doprowadzić do koncentracji rynku i ograniczenia konkurencji. Dodatkowo, wytwórcy należący do tej samej grupy kapitałowej, co organizator aukcji, będą w uprzywilejowanej pozycji, ponieważ środki przeznaczone na przyłączenie zostaną wliczone do wyników finansowych całej grupy. Będą więc w stanie agresywnie konkurować cenowo.
Po drugie, w kontekście globalnych konfliktów handlowych oraz alarmującego raportu Draghiego wskazującego na zagrożenia dla konkurencyjności europejskiej gospodarki, konieczne są działania wzmacniające lokalny rynek i ograniczające uzależnienie od dostawców spoza Unii Europejskiej.
Model aukcyjny, w którym głównym kryterium wyboru jest cena, może znacząco osłabić ten proces. Inwestorzy, dążąc do maksymalnej redukcji kosztów komponentów, będą zmuszeni do wyboru najtańszych dostępnych rozwiązań, co w praktyce oznacza import technologii spoza Europy – głównie z Chin, gdzie produkcja jest tańsza ze względu na niższe standardy środowiskowe i koszty pracy.
W efekcie może to doprowadzić do dalszej marginalizacji europejskiego sektora technologii odnawialnych i zahamowania rozwoju lokalnych producentów, którzy już dziś mierzą się z trudnościami w konkurowaniu z tańszym importem. Przemodelowanie procesu przyłączeniowego może być doskonałą okazją, aby z jednej strony odpowiedzieć na bieżące potrzeby systemu, a z drugiej wzmocnić aspekty społeczne i środowiskowe inwestycji.
Alternatywą dla trybu aukcyjnego mógłby być system przetargowy, w którym oprócz ceny uwzględniane byłyby dodatkowe kryteria, takie jak wykorzystanie lokalnych komponentów czy nowoczesnych, bardziej efektywnych technologii. Takie podejście nie tylko wspierałoby europejski przemysł, ale również mogłoby przyczynić się do poprawy jakości i trwałości inwestycji w OZE. Wprowadzenie kryterium lokalnej produkcji mogłoby także zwiększyć odporność sektora energetycznego na globalne zawirowania handlowe oraz uniezależnić europejskie rynki od niestabilnych łańcuchów dostaw.
Hiszpański model nie jest zły
Po trzecie, rozwój inwestycji OZE powinien uwzględniać nie tylko aspekty ekonomiczne, ale także społeczne i środowiskowe. W procesie przyłączeniowym opartym o przetarg dodatkowe punkty mogłyby być przyznawane inwestycjom, które powstaną najszybciej oraz przyniosą istotne korzyści dla społeczności lokalnych i gospodarki regionalnej np. takich, które realizowane będą w ramach energetyki obywatelskiej, takich jak spółdzielnie energetyczne, które umożliwiają większy udział lokalnych podmiotów w procesie transformacji energetycznej.
Ważnym kierunkiem powinno być także wsparcie projektów łączących rozwój OZE z innymi sektorami gospodarki (np. agrofotowoltaika). Równie istotne jest preferowanie inwestycji, które przyczyniają się do wzrostu lokalnego zatrudnienia, np. poprzez wymagania dotyczące udziału krajowych komponentów i usług. Uwzględnienie tych aspektów w procesie przyłączania mogłoby zwiększyć korzyści płynące z rozwoju OZE, nie ograniczając go wyłącznie do kwestii kosztów energii.
Model przetargów na moce przyłączeniowe występuje np. Hiszpanii obok tradycyjnego modelu wnioskowego (tj. takiego, jaki dziś funkcjonuje w Polsce). Kiedy zachodzi taka potrzeba (np. następuje wyłączenie jednostki wytwórczej opartej o paliwa kopalne), hiszpańskie Ministerstwo Transformacji Ekologicznej i Wyzwań Demograficznych (MITECO) ogłasza przetarg na moce przyłączeniowe dla projektów OZE oraz magazynowania energii.
Inwestorzy zainteresowani realizacją projektów składają oferty zawierające szczegółowe informacje o planowanych instalacjach, w tym ich technologię, moc, harmonogram realizacji oraz potencjalny wpływ na system elektroenergetyczny. Ocena ofert uwzględnia przede wszystkim zdolność techniczną i finansową inwestora, a także wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Kluczową rolę odgrywa również jej zdolność do integracji z systemem elektroenergetycznym oraz przewidywane korzyści społeczne i ekonomiczne, takie jak wpływ na lokalny rynek pracy, czy rozwój innowacyjnych technologii. Ważnym elementem oceny jest także harmonogram realizacji projektu – inwestycje, które mogą zostać zrealizowane szybciej i zgodnie z założonymi terminami, mają większe szanse na uzyskanie dostępu do sieci.
Hiszpański model zakłada, że podstawowym trybem zawierania umów o przyłączenie jest tryb wnioskowy, natomiast gdy ze względu na potrzeby systemu istnieje potrzeba przyłączenia jednostki wytwórczej, o konkretnych parametrach to ogłaszany jest przetarg, w którym różne kryteria są brane pod uwagę przy ocenie ofert. Wydaje się, że jest to dobry kompromis pomiędzy potrzebami operatorów systemów a inwestorów OZE.
Idźmy o krok dalej
Zgodnie z projektem nr UC84 aukcje będą odbywały się wyłącznie w przypadku rozwiązania umowy o przyłączenie z powodu braku realizacji kamieni milowych. Rozwiązanie to z pewnością nie zadowoli operatorów systemów, jednak nie wiadomo, czy MKiŚ nie zakłada, że jest to pierwszy etap głębszej zmiany modelu przyłączania do sieci.
Warto jednak w pełni wykorzystać moment nowelizowania prawa energetycznego i rozważyć wprowadzenie dalej postępujących rozwiązań dla polskiego systemu energetycznego. Jesteśmy na etapie, w którym przy rozwoju OZE powinniśmy brać pod uwagę również inne aspekty związane z realizacją inwestycji.
Kluczowe kwestie, takie jak stabilność sieci, wsparcie lokalnych producentów komponentów OZE, zrównoważony sposób realizacji inwestycji, czy równomierny rozwój technologii odnawialnych można zamknąć, na wzór hiszpański, w jednym trybie zawierania umów – przetargach, których ogłaszanie byłoby uzależnione od aktualnych potrzeb operatorów i obok obecnego trybu wnioskowego wsparłoby kontrolowany rozwój OZE. Proces konsultacji publicznych projektu trwa do 14 kwietnia 2025 r.
Wojciech Modzelewski jest prawnikiem w Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, autorem raportu “Sieci – Wąskie gardło polskiej transformacji energetycznej”
