Spis treści
W zeszłym tygodniu Komisja Europejska poinformowała o wszczęciu procedury naruszeniowej przeciwko Polsce, w związku z niepełną transpozycją dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (IED) do krajowego porządku prawnego. Pomimo dramatycznego nagłówka i długiej listy rzekomych nieprawidłowość zidentyfikowanych przez służby prawne Komisji, nie taki diabeł straszny jak go malują.
Po pierwsze, wynika on z porządkowania spraw i „wypychania” zaległości przez Komisję wobec perspektywy zmian w instytucjach UE po nadchodzących czerwcowych wyborach do Parlamentu Europejskiego. Poza Polską, kilkanaście innych krajów zostało podobnie uszczęśliwionych analogicznymi prezentami.
Po drugie, akurat dyrektywa IED jest transponowana dosyć dobrze, przyczepić się można do kilku pojęć z zakresu spalania odpadów i udziału społeczeństwa – ale to problem szerszy, wynikający bardziej z praktyki stosowania przepisów Konwencji z Aarhus. Patrząc na pytania, jakie kilka lat temu padały w trakcie oceny polskiej implementacji IED, można raczej dojść do wniosku, że KE pogubiła się w gąszczu polskich regulacji i przepisów. Może to być pociecha dla krajowych przedsiębiorców, że nie tylko oni mają z tym problemy.
A po trzecie należy pamiętać, iż przyjętą praktyką jest, że gdy jakaś dyrektywa została właśnie przez UE znowelizowana, niedociągnięcia starych regulacji poprawia się przy okazji transpozycji nowych. Zazwyczaj zanim sprawa trafi do TSUE, staje się już bezprzedmiotowa. Z drugiej strony – nic tak nie boli Komisji Europejskiej jak porażka przed Sądem UE…
Warto jednak poświecić uwagę samej nowelizacji IED, która powoli, małymi krokami, trochę w cieniu głośnych i wielkich spraw – jak energetyka jądrowa czy nowe cele klimatyczne, zbliża się do publikacji w Dzienniku Urzędowym UE na przełomie kwietnia i maja – po wielomiesięcznym opóźnieniu.
Energetyka, chemia, hutnictwo, przemysł, odpady, hodowla
Jej przepisy przejściowe są rozbudowane nawet jak na standardy unijne – zależą od sektora (pojawiają się nowe branże – produkcja baterii, wydobycie rud metali czy elektrolizery) i od terminów przeglądu kolejnych wersji konkluzji BAT. Ale w dużym uproszczeniu najważniejsze zmiany będą musiały być wdrożone w stosunku do istniejących instalacji od 2026 r. Wydaje się to odległą przyszłością, ale skala zmian systemowych powoduje, że należy działać już teraz.
Dyrektywa wprowadza dużo nowych obowiązków administracyjnych i sprawozdawczych, znaczny wzrost uznaniowości na etapie uzgadniania warunków pozwoleń oraz zwiększony udział społeczeństwa. Są to poważne zmiany w samym systemie pozwoleń, które odbiją się na wymaganiach i funkcjonowaniu wszystkich gałęzi gospodarki – od energetyki, przez chemię, hutnictwo, przemysł mineralny po przetwarzanie odpadów oraz chów i hodowlę zwierząt.
W odróżnieniu od opublikowanej 14 lat temu dyrektywy IED, która wprost zaostrzyła standardy emisyjne i wprowadziła wiążące wymagania BAT tutaj nie mamy tego typu prostego ograniczenia emisji. Zamiast tego wprowadzono obowiązek szczegółowego przeanalizowania, czy zaproponowany przy składaniu wniosku o pozwolenie poziom emisji (obecnie zazwyczaj najłagodniejszy z możliwych z zakresu określonego przez BAT), który obowiązuje od kilku lat, nie mógłby być ostrzejszy. W praktyce i powiązaniu tego z pozostałymi zmianami Dyrektywy prowadzić to będzie do zaostrzenia wymagań emisyjnych.
Z jednej strony wejście nowych regulacji w życie pociągnie za sobą koszty dla całej gospodarki, wynikające z konieczności zmian w funkcjonowaniu zakładów, nowych obowiązków oraz wzrostu niepewności i niejasności, które jak wiadomo – kosztują. Ale z drugiej – będą one sporym obciążeniem dla organów wydających pozwolenia – marszałków i starostów oraz samego Ministerstwa jako organu odwoławczego i nadzorującego cały system.
Należy też pamiętać o tym, że nowelizacja IED zbiega się w czasie z rozpoczęciem drugiego cyklu rewizji dokumentów referencyjnych BAT (BREFów, z których tworzy się wiążące prawnie konkluzje BAT), który zaowocuje kolejnym procesem aktualizacji pozwoleń oraz dostosowania instalacji, już według nowych zasad i z nowymi, zaostrzonymi poziomami emisji. Będziemy więc mieli zmianę nie tylko zasad gry, ale i celów do osiągnięcia.
„U nas ta interpretacja się nie przyjęła”
Już teraz przemysł zwraca uwagę, że zakłady z danej branży mają określane różne wymagania, zależnie od miejsca funkcjonowania. W teorii ma to uwzględniać lokalne warunki środowiskowe – w końcu zakłady są zlokalizowane w różnych miejscach, mniej lub bardziej wrażliwych na niektóre zanieczyszczenia. W praktyce jednak większe znaczenie ma praktyka danego urzędu wydającego pozwolenie, a niektórzy przedsiębiorcy mówią kolokwialnie – od jego widzimisię.
Nawet mimo interpretacji niektórych wymagań i zapisów prawnych przez Ministerstwo i przygotowywanych wytycznych, zależnie od województwa zakłady z danej branży mogą mieć niektóre podstawowe obowiązki określone inaczej – co wiąże się z niepewnością i ryzykiem – a te z kosztami. W najbardziej skrajnych przypadkach spory na tym polu mogą niekiedy prowadzić do uznania pozwolenia za nieważne – a to oznacza wstrzymanie działalności.
Organy nie wyrabiają
Obserwując kwestie sporne, jakie pojawiają się przy wydawaniu pozwoleń, jako pierwsze rzucają się w oczy problemy z oceną spraw mocno technicznych i inżynierskich, zarówno dotyczących technologii jak i np. pomiarów. Teoretycznie zapleczem technicznym Ministra powinien być Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, ale utracił on znaczną część doświadczonej kadry ds. technicznych, a ciągłe zmiany na stanowiskach kierowniczych utrudniają długoterminowe spojrzenie i tzw. pamięć instytucjonalną.
W samym GIOŚ zaległości w wydawaniu decyzji administracyjnych sięgają 2017 r. (co potwierdza m.in. raport NIK) – utrudnia to funkcjonowanie wszystkim podmiotom korzystającym ze środowiska (zwłaszcza małym i średnim) i naraża skarb państwa na straty (przedawnienia kar). Rok oczekiwania na stanowisko administracji centralnej odnośnie sposobu stosowania danego przepisu jest nie do przyjęcia – to wprost przekłada się na niepotrzebne koszty w danej branży. Nie może to dziwić – administracja – ta regionalna i ta centralna nie ma wsparcia merytorycznego w trudnych technicznie sprawach.
Musi się to zmienić, bowiem jak wspomniano wyżej, nowelizacja IED przynosi ze sobą szereg nowych obowiązków, komplikuje i wydłuża postępowania o wydanie lub zmianę pozwolenia zintegrowanego oraz przede wszystkim – wiele decyzji pozostawia w gestii organów ochrony środowiska, przez co stwarza potencjalne pola do długotrwałych sporów sądowych.
Nie będziemy tu omawiać szczegółowo wszystkich nowości, które niesie ze sobą nowelizacja, Warto jednak zwrócić uwagę na znacznie rozbudowany zakres obowiązkowego systemu zarządzania środowiskiem (EMS) oraz powiązane z nimi Plany Transformacji, wskazujące ścieżkę osiągnięcia przez instalację neutralności klimatycznej, wdrożenia gospodarki w obiegu zamkniętym i eliminację/ograniczenia emisji.
Dekarbonizacja nie tylko dla dużych
Jeśli ktoś się zastanawiał, jak zmusić instalacje spoza ETS, którym nie straszna jest taksonomia czy raportowanie giełdowe, do określenia ścieżki dekarbonizacji i trzymania się jej – to już nie musi.
Plany Transformacji, które wprowadza nowa IED, w części branż – tych bardziej energochłonnych oraz samej energetyki – muszą zostać opracowane do 30 czerwca 2030r. Pozostałe zakłady – sukcesywnie po tej dacie.
Zawierać one mają informacje o sposobie, w jaki operator przekształci instalację, aby przyczynić się do powstania do 2050 r. „zrównoważonej, czystej, zasobooszczędnej i neutralnej dla klimatu gospodarki o obiegu zamkniętym”. Szczegółów na razie nie znamy, bowiem Komisja Europejska doprecyzuje wymagania dopiero w połowie 2026 r.
Wiemy natomiast, że będą one podlegać okresowej (co 3 lata) weryfikacji, aktualności i zgodności z celami polityk UE (na czele z tą klimatyczną) przez niezależne jednostki weryfikujące lub certyfikujące. Mają być dostosowane do zakładu lub grupy zakładów, i publicznie dostępne w internecie. IED przewiduje, że plan transformacji może być także głęboki – czyli gdy po publikacji nowych konkluzji BAT prowadzący instalacje uzna, że lepiej ją zamknąć i wybudować nową, wtedy w niezmienionym kształcie, może popracować trochę dłużej niż wynikałoby to z nowych konkluzji.
Widać zatem jak dopina się klamra, której elementami są inne regulacje wspólnotowe m.in dyrektywa w sprawie sprawozdawczości przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju (CSRD), nakazująca stosowanie europejskich standardów raportowania zrównoważonego rozwoju (ESRS), weryfikacja niefinansowej części raportów pozafinansowych przez biegłych rewidentów oraz taksonomia, mająca wpływ na koszty kredytowe i inwestycyjne.
Dla sektora energetycznego istotna może być także inna kwestia – w ramach Planów Transformacji pojawi się prawdopodobnie presja na obniżanie śladu węglowego. Oznacza to większe zapotrzebowanie na potwierdzenie „zieloności” wykorzystywanej w produkcji energii i dodatkową presję na jednostki konwencjonalne. O ile oczywiście energia w ogóle będzie dostępna, bo nadal nie wiemy jak ma wyglądać sektor wytwarzania i jak system elektroenergetyczny poradzi sobie z rosnącym deficytem mocy dyspozycyjnej…
Lokomotywa czy ostatni wagonik?
Trzeba sobie uświadomić, że BATy to nie tylko wartości emisyjne do spełnienia. Szczególnie w nowym reżimie prawnym to przede wszystkim regulacje ustalające sposób prowadzenia działalności i funkcjonowania zakładu. Bez solidnego zaplecza merytorycznego Polsce będzie trudno brać aktywny udziału w kreowaniu wymagań. To z jednej strony powoduje, że nasz przemysł będzie biernym odbiorcą regulacji środowiskowych. Oznacza to, że to polskie zakłady będą musiały się dostosowywać (a wiec ponieść większe koszty) do sposobów funkcjonowania, które są wypracowane i działające u konkurencji z zachodu Europy.
Z drugiej strony – IED przewiduje utworzenie Centrum innowacji, które będzie kreować trendy w ochronie środowiska i sposobach redukcji emisji. Tajemnicą poliszynela jest fakt, że kraje posiadające rozwinięty przemysł dostarczający technologie redukcji emisji kreują w ten sposób rynek i popyt na swoje rozwiązania. W Polsce także mamy prężnie działające instytuty naukowe oraz rozwinięte firmy dostarczające innowacyjne rozwiązania inżynierskie i techniczne, które z powodzeniem mogą konkurować na wspólnotowym rynku czystych technologii czy GOZ – wymagają jednak odpowiedniej promocji i dostrzeżenia ich na poziomie Brukseli przy kreowaniu wymagań prawnych. Bez tego będziemy tylko klientem koncernów o zachodnich nazwach.
Czy czeka nas paraliż?
O ile duże, zorganizowane branże jak energetyka czy producenci cementu raczej dadzą sobie radę, to należy pamiętać, że te wymagania dotkną tysięcy małych zakładów produkcyjnych, zwłaszcza w rolnictwie.
Przy szerokiej uznaniowości – pozwalającej na elastyczność ale jednocześnie na kwestionowanie określanych w pozwoleniach wymagań, w połączeniu z brakiem wsparcia merytorycznego dla organów (Marszałkowie, Starostowie)jesteśmy na prostej drodze do paraliżu administracyjnego dla kluczowych gałęzi gospodarki za ok. 3 lata, zwłaszcza tam gdzie w pierwszej kolejności pojawią się zaktualizowane Konkluzje BAT.
Warto przy tym podkreślić, że niektóre zmiany wynikające z nowelizacji IED dają szanse na ich uproszczenie i usprawnienie. Na transpozycję nowych przepisów będzie niemal dwa lata, ale to przecież nie oznacza konieczności czekania z wprowadzeniem korzystnych dla gospodarki rozwiązań do końca tego okresu – można wprowadzać je szybciej, przed końcową datą. Aby ogólny bilans zmian był dodatni niezbędne jest jednak fachowe i merytoryczne podejście do sprawy ze strony organów administracji centralnej, regionalnej oraz przemysłu.
Zaniechania dotkną całą gospodarkę
- Warto rozważyć jak najszybsze wprowadzenie elektronicznego, centralnego systemu pozwoleń i ich ujednolicenie – co częściowo wypełni wymagania dyrektywy i ułatwi pracę urzędów i przedsiębiorstw. Jednocześnie zapewni to pełną zgodność z regulacjami o dostępie do informacji o środowisku, usuwając przy tym szereg obciążeń administracyjnych w funkcjonowaniu organów.
- Przez te dwa lata należy rozpocząć wzmacnianie organów administracji – centralne i regionalne. Dekadę temu rozważano przeniesienie kompetencji ze szczebla powiatu na wojewódzki (wtedy jest 16 organów wydających pozwolenia, a nie ponad 350) – może warto ponownie to przeanalizować? Konieczne wydaje się wzmocnienie Inspekcji Ochrony Środowiska – jeśli nowe kierownictwo MKiŚ rozważa powrót do koncepcji agencji ochrony środowiska – to jest to chyba najlepszy moment. Ale przede wszystkim – już przygotowywać wytyczne i przewodniki, dotyczące najtrudniejszych obszarów oraz planować szkolenia.
- Należy wesprzeć ministerstwo w sprawach technicznych poprzez zewnętrzne centrum kompetencji. Można wrócić do koncepcji Centrum Najlepszych Dostępnych Technik – którego powstanie było rozważane w celu zapewnienia wsparcia technicznego w rewizjach wymagań BAT dla poszczególnych gałęzi przemysłu, opiniowania kwestii technicznych w orzecznictwie. Ewentualnie wprowadzić bardziej sformalizowane sposoby pozyskiwania wiedzy – np. konsultantów branżowych, którzy mogliby wydawać opinie dot. kwestii technicznych na potrzeby organów administracji.
- Zmieniona dyrektywa daje możliwość objęcia instalacji do chowu drobiu lub świń systemem zgłoszeń (zamiast pozwoleń zintegrowanych). W tym celu mają zostać opracowane nowe, precyzyjne wymagania BAT, które będzie można stosować wprost bez konieczności przenoszenia na poziom decyzji administracyjnej. Tego rodzaju zakłady stanowią prawie połowę wszystkich krajowych instalacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Stworzenie warunków (formalno-prawnych) do wyłączenia tych instalacji z systemu pozwoleń zintegrowanych stanowiłoby istotne odciążenie organów.
- Najważniejsze jest jednak zdecydowane i rozsądne rozpoczęcie działań. Mogą wydawać się trudne, ale zaniechania na tym polu dotkną całą krajową gospodarkę. Jak we wszystkich obszarach szeroko rozumianej ochrony środowiska kluczowe będzie zachowanie równowagi pomiędzy ograniczaniem przemysłu a działaniami prośrodowiskowymi, które pozwolą na zapewnienia zrównoważonego rozwoju gospodarczego i spokoju społecznego (z jednej strony – aktywistów– z drugiej np. związków zawodowych i zwykłych pracowników oraz osób dotkniętych zwiększonymi kosztami ochrony środowiska – np. paliw czy energii).
Michał Jabłoński – zastępca dyrektora ds. Ochrony Środowiska TGPE, ekspert w zakresie pozwoleń zintegrowanych i Najlepszych Dostępnych Technik (BAT).
