Spis treści
Wydzieleni, ale jednak połączeni
Unijne pakiety liberalizujące rynek energii zobowiązały państwa członkowskie do rozdzielenia (unbundlingu) wytwarzania i sprzedaży energii od działalności sieciowej oraz dokonania rozdziału osobowego w zakresie zarządzania i kontroli uczestników rynku energii, a także pełnego wydzielenia kapitałowego operatorów przesyłu. Prawo unijne wymaga, aby w przypadku, gdy OSD jest częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, był on niezależny – przynajmniej w zakresie formy prawnej, organizacji i podejmowania decyzji – od działalności niezwiązanych z dystrybucją energii.
W przypadku, gdy OSD stanowi część przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, prawo unijne wprowadza dodatkowe warunki, które mają zagwarantować niezależność operatorów, m.in.:
- Osoby odpowiedzialne za zarządzanie OSD nie mogą być powiązane z działalnością w zakresie wytwarzania, przesyłu i sprzedaży energii elektrycznej;
- OSD musi mieć rzeczywiste uprawnienia do podejmowania decyzji, niezależnie od zintegrowanego przedsiębiorstwa energetycznego oraz musi dysponować niezbędnymi zasobami: kadrowymi, technicznymi, fizycznymi i finansowymi;
- OSD musi również przyjąć program zgodności, określający środki stosowane w celu wyeliminowania praktyk dyskryminacyjnych, a także zapewnić odpowiednie monitorowanie jego przestrzegania (w Polsce program ten zatwierdzany jest przez Prezesa URE, natomiast monitorowaniem realizacji programów zgodności zajmują się inspektorzy do spraw zgodności wyznaczani u każdego operatora).
Przyjęte w 2009 r. unijne zasady unbundlingu wprowadzane były w momencie, w którym nie przypisywano tak dużego znaczenia OSD w budowaniu unijnego sektora energetycznego. Od implementowania przez Polskę zasad unbundligu wskazanych w unijnym pakiecie liberalizacyjnym do art. 9d ustawy prawo energetyczne, rola OSD znacząco ewoluowała i nie odpowiada współczesnym wyzwaniom transformacji energetycznej.
Nie przyłączają bo nie mogą?
W polskim sektorze dystrybucji energii elektrycznej występuje monopol naturalny czterech OSD właściwych dla danego obszaru kraju: PGE Dystrybucja SA, Enea Operator Sp. z o.o., Tauron Dystrybucja SA oraz Energa-Operator SA. Wszyscy należą do dużych grup kapitałowych zintegrowanych pionowo tj. grup, w których występują powiązania kapitałowe między podmiotami zajmującymi się wytwarzaniem, obrotem i dystrybucją. Oznacza to w szczególności, że do przychodów całej grupy kapitałowej wlicza się kwoty należne za sprzedane usługi dystrybucyjne. U każdego wymienionego OSD został przyjęty Program Zgodności i działają inspektorzy ds. zgodności, którzy mają pilnować m.in. równego traktowania podmiotów wnioskujących o przyłączenie do sieci.
Lawina odmów przyłączenia budzi zrozumiałą frustrację inwestorów w nowe elektrownie (głównie OZE), a nawet magazyny energii. Ze sprawozdań rocznych Prezesa URE wynika, że tylko w latach 2021-2022 Prezes URE otrzymał 10 775 powiadomień o odmowach przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej, o łącznej mocy przyłączeniowej ponad 65 GW (szerzej o problemie odmów przyłączenia piszę w raporcie Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi pt. “Sieci – Wąskie gardło polskiej transformacji energetycznej”).
W związku z powyższym, coraz częściej pojawiają się zarzuty faworyzowania przez OSD wybranych spółek czy stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Mimo tych głosów, żadnemu OSD nie udowodniono stosowania praktyk dyskryminacyjnych. Warto jednak zwrócić uwagę, że w 2021 r. w skargach wpływających do Prezesa URE pojawiały się wątki sugerujące naruszeni programu zgodności.
Jednym z zarzutów było opóźnianie terminu rozpoczęcia dostarczania energii w sytuacji, gdy sprzedawca pochodził spoza grupy kapitałowej, w której funkcjonował operator, a w innym przypadku promowanie wybranego sprzedawcy energii (z tej samej grupy kapitałowej) podczas procesu przyłączania nowego obiektu do sieci.
Prezes URE wezwał właściwego operatora do złożenia wyjaśnień, ale w wyniku ich analizy ‒ odstąpił od wszczęcia postępowań w sprawie naruszenia, uznając, że zarzuty zgłoszone w skargach nie znalazły uzasadnienia.
Ponadto, jak wskazuje Prezes URE w sprawozdaniu za rok 2022, u jednego z operatorów zidentyfikowano jeden przypadek naruszenia postanowień programu zgodności oraz dziewięć przypadków konfliktu interesów. Jak jednak informuje Prezes URE, podjęto działania mające na celu wyeliminowanie naruszeń i w efekcie rozwiązano stosunek pracy z sześcioma osobami.
Nie zostało przy tym sprecyzowane, o którego OSD chodziło i na czym polegało to naruszenie. Pokazuje to jednak, że naruszenia się zdarzają, zwłaszcza, gdy mamy do czynienia z tak deficytowym dobrem, jak dostępne moce przyłączeniowe.
Czy dystrybucja musi utrzymywać resztę
W trakcie kampanii wyborczej wiceprzewodniczący Platformy Obywatelskiej Borys Budka zapowiedział, że jego obóz polityczny po dojściu do władzy będzie działać na rzecz wydzielenia spółek dystrybucyjnych z grup energetycznych (pełny rozdział własnościowy). Zasadność wydzielenia OSD potwierdził ostatnio w jednym z wywiadów Grzegorz Onichimowski, ekspert rynku energetycznego w związanym z PO Instytucie Obywatelskim.
Wydzieleni OSD mieliby funkcjonować podobnie jak obecnie działa PSE S. A., które jest jednoosobową spółką akcyjną Skarbu Państwa. Warto więc przyjrzeć się bliżej możliwym modelom wydzielenia OSD.
W najprostszym modelu wydzielenia, obecne spółki dystrybucyjne zostałyby wydzielone z grup energetycznych np. przez zbycie udziałów/akcji przez spółkę matkę oraz pozostałych udziałowców/akcjonariuszy na rzecz innego, niepowiązanego podmiotu (np. Skarbu Państwa). OSD prowadziliby wyłącznie działalność sieciową i nie byliby w żaden sposób powiązani z działalnością polegającą na wytwarzaniu lub obrocie energią. Do tego konieczne byłyby również zmiany w prawie energetycznym wprowadzające pełen unbundling własnościowy, co zagwarantuje, że w grupach energetycznych, z których wydzielili się OSD nie będą powstawały kolejne duże spółki dystrybucyjne.
Wydzielenie dystrybucji może też negatywnie odbić się na kursach akcji Tauronu, PGE, Enei, Energii, a nawet Orlenu. Dlatego coraz częściej pojawiają się głosy, że nowy rząd nie dokona wydzielenia OSD, ponieważ nie będzie chciał osłabiać finansowo kluczowych spółek energetycznych. Kwoty ze sprzedaży usług dystrybucji stanowią lwią część przychodu całych grup kapitałowych. Dlatego pytanie jakie należy postawić to czy spółki dystrybucyjne powinny być odpowiedzialne za utrzymywanie pozostałych spółek w danej grupie?
Dystrybucja w rękach samorządów
Jednym z modeli wydzielenia operatorów jest wyznaczenie wielu spółek dystrybucyjnych właściwych dla jednej lub kilku gmin, których udziałowcem lub akcjonariuszem jest sama gmina. Taki model dystrybucji przyjęty jest np. w Niemczech, w których działa ok. 740 operatorów sieci dystrybucyjnej, będących często własnością lub współwłasnością niemieckich gmin. Samorządy są właścicielami spółek dystrybucyjnych również w Czechach, Finlandii, Szwecji czy Norwegii.
Rozwiązanie, w którym lokalny samorząd ma wpływ rozwój sieci niewątpliwie jest zgodne z ideą budowania w Polsce energetyki rozporoszonej. W takim modelu restrukturyzacji, samorządy miałyby realny wpływ na budowę lokalnego bezpieczeństwa energetycznego i inwestycje w infrastrukturę sieciową przy uwzględnieniu specyfiki danego regionu.
Rozwiązanie to mogłoby się również przyczynić do rozwoju energetyki obywatelskiej. Mniejszy OSD, którego właścicielem jest sama gmina lub współwłaścicielem z inwestorem prywatnym, umożliwia szybsze podejmowanie decyzji co do rozwoju sieci i potencjalnie może zapewnić dodatkowe środki finansowe gminom na działania związane z dekarbonizacją. Potwierdza to m.in. przykład Hamburga, w którym po przejęciu przez miasto sieci dystrybucyjnej, inwestycje w jej rozwój znacznie wzrosły.
Z drugiej strony model ten byłby najdroższy i najbardziej skomplikowany w realizacji. Samorządom musiałyby bowiem zostać przyznane znaczne środki finansowe na zawiązanie spółek dystrybucyjnych, zakup prawa własności do sieci oraz na rozwój kompetencji energetycznych i planowania.
Pewnym rozwiązaniem mogłoby być pozostawienie własności sieci w rękach obecnych grup energetycznych i zawarcie przez nie umów powierzających powstałym spółkom gminnym pełnienie obowiązków operatora z wykorzystaniem sieci, będącej własnością danej grupy (może to być np. umowa dzierżawy lub inna umowa, na podstawie której następuje eksploatacja sieci).
Takie ułożenie stosunków może jednak rodzić pytania dotyczące wysokości taryf (uwzględniających czynsz) i zasad współpracy pomiędzy właścicielem a dzierżawcą sieci. Trzeba również zwrócić uwagę, że do OSD obsługującego mniej niż 100 tys. odbiorców nie stosuje się zasad unbundlingu, co oznacza, że może on być częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, a to z kolei może rodzić ryzyko monopolizacji lokalnego rynku energii.
Nie przyłączasz, nie zarabiasz
Oba wspomniane modele wydzielenia pociągają za sobą znaczne nakłady finansowe na restrukturyzacje zarządzania siecią. Są jednak rozwiązania, które mogą wpłynąć na polepszenie funkcjonowania operatorów bez konieczności ich wydzielania. Do tych rozwiązań można zaliczyć uzależnienie wysokości taryfy danego OSD od liczby wydanych odmów przyłączenia.
Im większa liczba odmów przyłączenia, tym niższa taryfa operatora sieci. Dzięki temu rozwiązaniu OSD mają większą motywacje do podejmowania działań zapewniających jak najwięcej przyłączeń. Innym rozwiązaniem powiązanym z funkcjonowaniem grup kapitałowych jest ustawowy zakaz cash poolingu w ramach grup energetycznych zintegrowanych pionowo, a więc zakaz pokrywania niedoborów pieniężnych jednej spółki z nadwyżek wypracowanych przez inną spółkę z grupy. Rozwiązanie to zapewniłoby, że zyski spółek dystrybucyjnych będą wydatkowane wyłącznie na rozwój oraz modernizację sieci.
Jak to widzą za granicą
Holenderskie Biuro Analiz Polityki Gospodarczej dokonało analizy pełnego wydzielenia własnościowego i zauważyło następujące zalety tego rozwiązania: usprawnienie procesu niezależnego zarządzania siecią, które sprzyja skoncentrowaniu się przedsiębiorstw sieciowych na ich bezpośredniej działalności i zachęca do inwestycji w innowacje, a tym samym zmniejsza ryzyko niewystarczających inwestycji sieciowych; poprawę skuteczności i efektywności regulacji np. odciążenie działalności regulatora, ponieważ wydzielone spółki dystrybucyjne tracą motywację do faworyzowania którychkolwiek inwestorów wnioskujących o przyłączenie, zwiększenie konkurencyjności na rynku energii, jako że nowi inwestorzy będą mogli liczyć na transparentny i konkurencyjny proces przyłączenia do sieci.
Warto zwrócić jednak uwagę, że jeżeli wydzielenie zostanie źle przeprowadzone, może się ono nie przełożyć na zwiększenie konkurencji na rynku energii i większą liczbę przyłączeń do sieci. Dr Paul Nillesen z PwC oraz dr Michael Pollitt z uniwersytetu w Cambridge w artykule pt.: “Ownership Unbundling of Electricity Distribution Networks” twierdzą na przykładzie Holandii i Nowej Zelandii, gdzie dokonano pełnego wydzielenia, że nie przełożyło się ono pozytywnie na rozwój konkurencji.
Autorzy wskazują, że korzystniejsze dla rynku energii może być: wzmocnienie roli regulatora; zmniejszenie barier wejścia na rynek nowych podmiotów; dalsze wyodrębnianie działalności dystrybucyjnej (np. przez zmianę oznaczeń spółki, zasad finansowych, zmianę modeli sprawozdawczości czy zarządzanie) oraz poprawa transparentności OSD (np. częste i precyzyjne informacje o dostępnych mocach w punktach przyłączenia).
Samo wydzielenie to mało
Pewnym jest, że proces wydzielenia OSD będzie procesem kosztownym (np. bezpośrednie koszty restrukturyzacji) i może odbić się na rachunkach odbiorców końcowych. Samo wydzielenie, bez zmian regulacyjnych funkcjonowania rynku energii, rodzi ryzyko pogłębienia monopolizacji na rynku energii w segmencie wytwarzania i obrotu np. przez konsolidacje grup kapitałowych, z których wydzielono OSD. Wydaje się, że w Polsce jedynie kosmetyczne zmiany nie wystarczą.
Wydzielenie OSD będzie miało sens jedynie w przypadku przemyślanego ułożenia struktury własnościowej operatorów oraz zreformowania procesu przyłączeniowego, tak aby zapewniał transparentność w zakresie samej procedury, jak i dostępnych mocy przyłączenia do sieci. W szczególności istotne jest ustawowe zdefiniowanie pojęcia warunków technicznych i ekonomicznych przyłączenia do sieci.
Pytanie, na które będą musieli odpowiedzieć sobie decydenci polityczni, to czy chcą utrzymać status quo, czy przeprowadzić głęboką reformę modelu działalności OSD, na której w perspektywie długoterminowej wszyscy skorzystają?
Zgodnie z zaprezentowaną umową koalicyjną, nowy rząd ma współpracować na rzecz przeciwdziałania zmianie klimatu oraz ograniczenia ich wpływu na życie mieszkańców Polski. Do tych działań niewątpliwie wpisuje się reforma funkcjonowania sieci elektroenergetycznych. Inwestycje w rozwój i modernizacje sieci muszą znacznie przyśpieszyć, zwłaszcza, że jak wskazuje MAE opóźnienia w ich realizacji znacznie zwiększyłyby globalną emisję dwutlenku węgla, spowalniając transformację energetyczną i uniemożliwiając osiągnięcie celu 1,5°C, na co absolutnie nie możemy sobie pozwolić. W tym kontekście koncepcja wydzielenia OSD powinna zostać poważnie rozważona przez nowy rząd.
*Wojciech Modzelewski jest prawnikiem w Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, autorem raportu “Sieci – Wąskie gardło polskiej transformacji energetycznej”
