Spis treści
Unijny system handlu emisjami CO2 (EU ETS) ruszył w 2005 r. Blisko dwie dekady później rozpoczyna się wdrażanie rozwiązania, które ma szansę bardziej niż dotychczasowe działania ograniczyć zjawisko „wycieku emisji” (ang. carbon leakage).
Oznacza ono ograniczanie na terenie Unii Europejskiej produkcji w najbardziej emisyjnych sektorach przemysłu na rzecz importu towarów z krajów trzecich – najczęściej z takich, w których ochroną klimatu mało kto się przejmuje. A jeśli nawet jakiś wysiłek jest tam podejmowany, to i tak daleki od ambicji UE w tej dziedzinie. Za tymi wysokimi ambicjami idą natomiast analogiczne obowiązki i koszty ponoszone przez unijny przemysł.
Chodzi zatem o wyrównanie szans europejskich producentów w starciu z tańszym i mającym większy ślad węglowy importem. W realiach narastającej globalnej rywalizacji pomiędzy największymi gospodarkami, a także przy potrzebach związanych z zabezpieczeniem łańcuchów dostaw, ochrona własnej bazy przemysłowej musi być dla UE kluczowa – również w kontekście osiągnięcia neutralności klimatycznej.
Możliwe, że unijny przemysł ciężki dysponowałby całkiem odmiennym potencjałem, gdyby odpowiednio wcześniej udało się zapobiec jego „wyciekaniu”. Czy wobec tego CBAM okaże się skuteczną tamą?
CBAM oczami Komisji Europejskiej
Mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) jest pierwszym tego typu rozwiązaniem na świecie.
Ustanawiające go rozporządzenie weszło w połowie maja 2023 r. Przejściowa faza mechanizmu zacznie obowiązywać od 1 października tego roku i potrwa do końca 2025 r. Natomiast pierwszy okres sprawozdawczy dla importerów (za czwarty kwartał tego roku) zakończy się 31 stycznia 2024 r.
Początkowo będzie to dotyczyć importu do UE żelaza i stali, aluminium, nawozów, cementu, a także związanych z nimi wyrobów przetworzonych. Do tego dochodzą jeszcze energia elektryczna i wodór. Dokładna lista towarów i wyrobów została wskazana w załączniku do rozporządzenia CBAM.
Z kolei obowiązki sprawozdawcze i informacyjne wymagane od unijnych importerów towarów objętych CBAM, a także tymczasowa metodologia obliczania emisji wbudowanych, uwalnianych podczas ich produkcji, zostały doprecyzowane w rozporządzeniu wykonawczym przyjętym przez KE w połowie sierpnia. Emisje wbudowane obejmują zarówno emisje bezpośrednie, jak i pośrednie, czyli dotyczące energii elektrycznej wykorzystanej w procesie produkcyjnym.
– To nasze przełomowe narzędzie, umożliwiające ustalanie uczciwej ceny za emisję gazów cieplarnianych podczas produkcji towarów o dużej emisji CO2 sprowadzanych do Unii, a także zachęcające do czystszej produkcji przemysłowej w krajach spoza UE – pisze KE o CBAM.
Ponad dwa lata na naukę i wnioski
Według założeń trwający do końca 2025 r. okres przejściowy ma posłużyć jako pilotaż oraz etap nauki dla wszystkich zainteresowanych stron (importerów, producentów i władz), a także do zebrania przez KE przydatnych informacji na temat emisji wbudowanych, co pozwoli udoskonalić docelową metodologię ich obliczania.
W okresie przejściowym importerzy towarów objętych nowymi przepisami będą musieli jedynie zgłaszać emisje gazów cieplarnianych bez dokonywania jakichkolwiek płatności ani korekt finansowych.
W pierwszym roku wdrożenia CBAM będą do wyboru będą trzy sposoby raportowania. Pierwsza według metodologii UE, druga w oparciu o równoważne systemy krajowe państw trzecich, a ostatnia na podstawie wartości referencyjnych. Natomiast od 1 stycznia 2025 r. akceptowana będzie wyłącznie metoda unijna. KE ma również opracować specjalne narzędzia informatyczne, które pomogą w przeprowadzaniu i zgłaszaniu tych obliczeń.
Po wejściu w życie pełnego zakresu CBAM, czyli od 1 stycznia 2026 r., importerzy będą musieli co roku deklarować ilość towarów przywiezionych do UE w poprzednim roku oraz związane z nimi emisje. Następnie uregulują koszt importowanych emisji za pomocą certyfikatów CBAM. Cena tych certyfikatów będzie kalkulowana w oparciu o średnią tygodniową cenę aukcyjną uprawnień EU ETS.
KE zapowiada, że przegląd działania CBAM w fazie przejściowej zostanie zakończony przed wejściem w życie docelowego systemu. Jednocześnie zostanie dokonany przegląd produktów, które mogą być włączone do tego mechanizmu, np. kolejne po nawozach towary z branży chemicznej. Komisja w takim wypadku zaprezentuje harmonogram włączenia tych produktów do CBAM do 2030 r.
Świadomość mała, ale rosnąca
Pierwsze przymiarki do CBAM pojawiły się pod koniec 2019 r. wraz z komunikatem KE dotyczącym założeń strategii Europejskiego Zielonego Ładu. Niedługo potem zaczęła się pandemia COVID-19, a następnie kryzys związany z agresją Rosji na Ukrainę.
Zatem węglowe cło nie należało przy tych „czarnych łabędziach” do tematów, które przykuwałyby szczególnie dużo uwagi. Niemniej unijne tryby powoli mieliły regulacje, które właśnie stają się obowiązującym prawem.
Choć na razie ma to być dla importerów swego rodzaju trening, to jednak pod rygorem kar, wynoszących od 10 do 50 euro za każdą tonę niezgłoszonych emisji powstałych przy produkcji sprowadzanych na teren UE towarów. Dla takich przedsiębiorstw oznacza to więc nowe wyzwania (oraz koszty) związane z dopełnieniem formalności, poprawną kalkulacją emisji i ich raportowaniem, a w przyszłości również nabywaniem certyfikatów CBAM.
Zobacz też: Polskie emisje CO2: elektrownie stabilnie, przemysł w dół, a lotnictwo odleciało
Kilkanaście dni temu firma doradcza Deloitte zorganizowała na ten temat szkolenie online, które zgromadziło kilkaset osób. W czasie jego trwania zadano też parę pytań uczestnikom. Okazało się, że ok. 90 proc. ankietowanych dopiero zapoznaje się wstępnie z CBAM.
Jeśli chodzi o wpływ na działalność, to ponad 1/3 przyznała, że ich firma importuje co najmniej kilka produktów objętych tym mechanizmem, a ponad 40 proc. wskazało na jeden towar. Połowa uczestników oceniła, że nowe regulacje będą miały średni wpływ na ich działalność, a blisko 1/4 wskazała na wysoki.
Filip Mudyna, manager w zespole ds. cła w dziale Doradztwa Podatkowego Deloitte, przekazał portalowi WysokieNapiecie.pl, że wraz ze zbliżającym wejściem przepisów w życie zainteresowanie ze strony biznesu rośnie.
– Warto pamiętać, że CBAM już w okresie przejściowym może wpłynąć na szereg obszarów działalności przedsiębiorstwa importującego objęte nim towary. Można tu wymienić m.in. kwestię zbudowania odpowiednich kompetencji, pozyskiwania i zarządzania danymi potrzebnymi do wykonywania obowiązków sprawozdawczych, dostosowania procedur wewnętrznych czy też odpowiedniego ułożenia relacji z zagranicznymi dostawcami – tłumaczy Mudyna.
Jak dodał, w okresie przejściowym, przedsiębiorcy będą zobowiązani przede wszystkim do ustalania poziomu emisji wbudowanych w importowane przez siebie towary objęte CBAM i składania kwartalnych sprawozdań.
– Zbieranie odpowiednich danych i wypełnianie obowiązków sprawozdawczych będzie najprawdopodobniej wiązać się dla firm z dodatkowym nakładem pracy oraz, potencjalnie, koniecznością wdrożenia nowych procesów, rozwiązań lub narzędzi. Może również wpłynąć na sposób zarządzania przez polskie firmy relacjami z dostawcami towarów i surowców spoza UE – ocenił ekspert.
Do końca roku 2025 import towarów objętych CBAM nie będzie jeszcze rodził obowiązku poniesienia dodatkowego kosztu związanego z emisjami, który będzie docelowo realizowany poprzez zakup certyfikatów CBAM. Dlatego Deloitte spodziewa się, że bezpośredni wpływ mechanizmu na unijny rynek stanie się bardziej widoczny wraz z jego pełnym wdrożeniem od 2026 r.
Czy CBAM będzie skuteczny?
Czy wobec tego obecnie zaprojektowany kształt regulacji ma szanse być skutecznym narzędziem ochronnym dla przemysłów zagrożonych carbon leakage, a jednocześnie dającym impuls do dekarbonizacji poza UE?
– Takie nadzieje z mechanizmem CBAM wiąże KE, która na jego zaprojektowanie i wdrożenie poświęciła już kilka lat. Warto pamiętać, że jednym z głównych celów okresu przejściowego ma być zbadanie m.in. sposobu funkcjonowania mechanizmu, związanych z nim kosztów administracyjnych i jego wpływu na rynek, a jednocześnie ustalenie, w jakim zakresie może zostać rozszerzony również na inne grupy towarów objęte obecnie unijnym systemem EU ETS – podkreślił Mudyna.
– Również po zakończeniu okresu przejściowego, KE będzie zobowiązana do regularnego badania efektywności i skutków CBAM oraz składania stosownych raportów. Jest więc bardzo prawdopodobne, że mechanizm będzie z czasem ewoluował, tak, aby jak najefektywniej spełniać przypisaną mu rolę – stwierdził.
Przemysł w Polsce liczy na to, że produkty z krajów, które nie ponoszą kosztów polityki klimatycznej zostaną dociążone odpowiednim domiarem na unijnych granicach. Niemniej wskazuje również na potencjalne zagrożenia.
Dla przykładu Stowarzyszenie Producentów Cementu akcentuje ryzyko związane z równoległym, stopniowym wycofywaniem od 2026 r. bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 – aż do całkowitego wygaszenia tej formy wsparcia w 2034 r.
Zdaniem branży to błąd, gdyż takie działanie powinno być rozważane dopiero wtedy, gdy CBAM okaże się skutecznym narzędziem wyrównywania szans w stosunku do importowanych produktów. Ponadto 2/3 emisji związanych z produkcją cementu to emisje procesowe, z którymi nie można sobie poradzić inaczej niż budując bardzo kosztowe instalacje CCS/U.
Zobacz więcej: Wyścig do złapania CO2 ruszył na dobre. Polska stawia pierwsze kroki
W minionych latach do Polski stopniowo rósł do Polski import cementu z Białorusi – aż do wprowadzenia unijnego embarga za wspieranie rosyjskiej agresji na Ukrainę. W 2021 r. wyniósł on ponad 0,5 mln ton, czyli stosunkowo niewiele przy zapotrzebowaniu na poziomie ok. 19 mln ton. Jednak bez klimatycznego domiaru konkurencyjność krajowego cementu w przyszłości (w której embarga może już nie być) może być jeszcze bardziej zagrożona.
Unijne embargo objęło też białoruską i rosyjską stal, ale w pierwszym półroczu 2023 r. było już widać tendencje wzrostowe w imporcie do Polski m.in. z kierunku chińskiego czy wietnamskiego.
Z danych, które prezentował Mirosław Motyka, prezes Hutniczej Izby Przemysłowo-Handlowej, podczas niedawnego Europejskiego Kongresu Stalowego wynika, że wykorzystanie mocy produkcyjnych w polskich hutach stali wynosiło 70-80 proc. w latach 2020-2022. W tym roku HIPH prognozuje, że będzie to 63 proc. Produkcja stali surowej w latach 2020-2022 oscylowała na poziomie 7,4-8,4 mln ton. Tymczasem zużycie wyrobów stalowych w Polsce wynosiło 12,5-15,3 mln ton.
Prezes Motyka wskazywał, że w przypadku stali CBAM może się okazać mało skuteczny, gdyż procesy dekarbonizacji hutnictwa ruszają też w Azji czy na Bliskim Wschodzie. Sprzyjają w tym chociażby dobre warunki do rozwoju OZE i przestawiania zakładów na piece elektryczne lub produkcję zielonego wodoru na potrzeby technologi DRI (bezpośredniej redukcji żelaza).
Ponadto takie kraje jak Chiny, które odpowiadają za grubo ponad połowę globalnej produkcji stali, mogą za sprawą centralnej polityki dokonać segmentacji wytwórców, tzn. zobowiązać część z nich do produkcji „zielonej stali” na rynek UE. Natomiast pozostałe zakłady dalej będą produkować „brudną stal” na inne rynki, głównie azjatyckie.
Zobacz też: Jak pogodzić klimat ze stalą i aluminium
Polska nie straci, ale się skarży
O szeroką analizę CBAM w artykule dla ostatniego numeru kwartalnika Biura Analiz Sejmowych pokusili się Anna Sosnowska, Maciej Pyrka i Robert Jeszke, eksperci Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE).
– Pomimo że z ekonomicznego punktu widzenia, podobnie jak każda forma ochrony przemysłu, mechanizm może prowadzić do mniej efektywnego wykorzystania zasobów (kapitału i pracy), to można postawić tezę, że CBAM będzie miał wiele pozytywnych efektów poza ograniczeniem światowej emisji – wskazali.
Ich zdaniem doprowadzi przede wszystkim do wyraźnego zmniejszenia się wielkości importu z państw trzecich i zauważalnie zwiększy wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi UE.
– W dobie kolejnych kryzysów i załamania łańcuchów dostaw, które wiązało się z pandemią COVID-19, stanowi krok do zapewnienia bezpieczeństwa państw UE. W zakresie pozostałych efektów ekonomicznych wdrożenie CBAM może spowodować spadek PKB w Polsce. Prognozowany spadek jest jednak dość mały, wynosi zaledwie 0,02 proc. – wyliczyli eksperci KOBiZE.
Ponadto wdrożenie CBAM wzmocni pozycję konkurencyjną sektorów, które są najbardziej obciążone kosztami uczestnictwa w EU ETS, głównie sektorów przemysłowych o wysokiej energochłonności i emisyjności produkcji potrzebujących odpowiedniego czasu na transformację.
– Wygenerowany na skutek wdrożenia CBAM dodatkowy dochód będzie wykorzystany m.in. do spłaty unijnych zobowiązań zaciągniętych w ramach planu odbudowy. Realizacja tego planu będzie w przyszłości skutkować wzmocnieniem transformacji proklimatycznych i pobudzeniem wzrostu gospodarczego na obszarze UE – czytamy w analizie.
– Należy też podkreślić, że z perspektywy międzynarodowej wywołana przez europejski CBAM szeroka dyskusja nad tym rozwiązaniem zarysowuje również nowe płaszczyzny współpracy międzynarodowej w celu uzgodnienia spójnych i skutecznych działań w zakresie globalnej polityki klimatycznej, zapewniającej stabilność światowej gospodarki – oceniają eksperci KOBiZE.
Warto też przypomnieć, że w sierpniu Polska zaskarżyła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej kolejne dwa unijne akty prawne stanowiące część pakietu Fit for 55, w tym właśnie CBAM. Jako powód wskazano niewłaściwą podstawę prawną i zastąpienie zasady jednomyślności zasadą większości.
– Ponieważ rozporządzenie ustanawia przepisy o charakterze przede wszystkim fiskalnym, to zamiast zwykłej procedury ustawodawczej, zakładającej kwalifikowaną większość w Radzie, powinna była zostać zastosowana specjalna procedura ustawodawcza, w ramach której niezbędne jest uzyskanie w Radzie jednomyślności wszystkich państw członkowskich – tłumaczyła minister Anna Moskwa, minister klimatu i środowiska.
Przy tym warto zaznaczyć, że w KE nikt CBAM oficjalnie nie nazywa podatkiem. Z drugiej strony jeszcze parę lat temu polski rząd pozytywnie odnosił się do założeń tego mechanizmu jako koniecznego w kontekście obrony unijnego rynku.
To było jednak przed wejściem sporu z KE o praworządność w fazę gorącą. Widocznie rząd Zjednoczonej Prawicy uznał, że składając kolejne skargi do TSUE ws. Fit for 55 sam okaże swoją moralną wyższość i może trochę zapunktuje w kampanii wyborczej. W sumie tych skarg złożono pięć, w tym m.in. odnośnie zakazu rejestracji pojazdów spalinowych po 2035 r. – to swoisty sposób uczczenia siódmej rocznicy przygotowań do produkcji sztandarowego, narodowego samochodu elektrycznego Izera…
Europa szykuje się nowe realia handlowe
Wracając do samego CBAM, to obaw nie brakuje także w innych krajach UE. Energy Monitor przywołuje opinię, która wyraził Wolfgang Grosse Entrup, szef niemieckiego stowarzyszenia przemysłu chemicznego VCI. Stwierdził on, że CBAM już powoduje „biurokratyczne szaleństwo” i wezwał niemieckich polityków, aby „przebudzili się” i dostrzegli zagrożenie, jakie stwarzają nowe przepisy, w przeciwnym razie Niemcy staną się „muzeum przemysłowym”.
Z kolei stowarzyszenie przemysłowe BDI wyraziło podobne obawy, twierdząc, że CBAM należy uruchomić jedynie w „ostateczności”. Takie komentarze po drugiej stronie Odry nie dziwią, biorąc pod uwagę skalę powiązań tamtejszej gospodarki z Chinami.
Nowy mechanizm to też następne wyzwanie, z którym będą musiały się brytyjskie firmy po opuszczeniu UE przez Zjednoczone Królestwo. Według badań przeprowadzonych we wrześniu przez British Chambers of Commerce, 84 proc. tamtejszych producentów nie wie o nowych wymogach raportowania CBAM.
„Financial Times” przytacza natomiast badanie organizacji The Conference Board, które ostrzega przed stworzeniem „wąskich gardeł” dla importerów z powodu braku odpowiednich zasobów wykwalifikowanych kadr, które będą odpowiadać za raportowanie i weryfikowanie danych o emisjach.
Z kolei Adolfo Aiello, zastępca dyrektora generalnego ds. klimatu i energii w Eurofer, stowarzyszeniu branży stalowej, ocenił, że kary przewidziane za nierzetelne raportowanie są za niskie, aby zapobiec obchodzeniu CBAM przez nieuczciwych importerów.
Na koniec warto też zwrócić uwagę, że choć KE przekonuje o zgodności mechanizmu z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO), to odmienne zdanie na ten temat wyrażały Chiny, ale m.in. też Indie czy Turcja. Nie jest więc wykluczone, że będzie to kolejny element narastających napięć handlowych pomiędzy UE a innymi dużymi graczami w globalnej gospodarce.
Zobacz też: Sześć pytań o unijne dochodzenie ws. chińskich elektryków
