Spis treści
W kwietniu ubiegłego roku Bruksela przedstawiła projekt rewizji dyrektywy o emisjach przemysłowych (dalej: dyrektywa IED), która reguluje normy emisji zanieczyszczeń – m.in. dwutlenku siarki, tlenków azotu, rtęci, chloru, czy pyłów z dużych instalacji spalania paliw – dla dużych instalacji powyżej 50 MW mocy dostarczonej w paliwie. Projekt KE zawierał szereg istotnych zmian dla branży elektroenergetycznej, które mogą mieć znaczący wpływ na koszty eksploatacji przede wszystkim elektrowni i elektrociepłowni węglowych.
Dyrektywa IED, obok dyrektywy EU ETS jest powszechnie uważana w Brukseli za instrument służący do szybszego odstawienia przede wszystkim energetyki węglowej w Europie. Niektórzy decydenci w Brukseli twierdzą nawet, że jest on bardziej skuteczny gdyż w odróżnieniu od handlu uprawnieniami do emisji CO2, nie można kupić pozwolenia na emisje przemysłowe, a instalacje niespełniające norm po prostu muszą zostać zamknięte.
Marszałkom zabiorą widełki
Najbardziej istotne zmiany Komisji Europejskiej zaproponowane na wiosnę 2022 r. dotyczyły przede wszystkim radykalnej modyfikacji sposobu wyznaczania norm emisji dla dużych instalacji spalania paliw. Legislator w projekcie wyeliminował obecną elastyczność krajowych instytucji wyznaczających normy emisji (w Polsce są to marszałkowie województw) dla instalacji spalania w pozwoleniach zintegrowanych. Na przykładzie Polski, obecnie marszałkowie województw mogą określać normy emisji np. dwutlenku siarki dla dużych węglowych kotłów pyłowych (nowych) w widełkach 10-75 mg/Nm3 ustalonych w dokumentach referencyjnych (tzw. BREF), określających najlepsze dostępne technologie (tzw. BAT).
W praktyce, nie tylko w Polsce ale w całej UE, jak wskazała Komisja w projekcie, krajowe instytucje wyznaczają w pozwoleniach zintegrowanych najczęściej górne normy emisji (wg KE jest to aż od 75% do 85% przypadków), tj. te najmniej wymagające ze wskazanego w konkluzjach BAT zakresu – czyli 75 mg/Nm3 z ww. przykładu. KE chciała zmienić tą praktykę i zaproponowała zapis w dyrektywie co do zasady obligujący organy krajowe do wyznaczania norm emisji w oparciu o najlepsze dostępne technologie, tj. wyłącznie te najbardziej restrykcyjne wartości z widełek (tj. 10 mg/Nm3 z ww. przykładu) i to dla wszystkich instalacji, zarówno tych istniejących, jak i nowych.
Bruksela ma swoją metodologię
Jeśli taka propozycja zostałaby utrzymana to w praktyce wiązałoby się to ze znacznie wyższymi nakładami inwestycyjnymi niezbędnymi do poniesienia przez operatorów instalacji w przypadku budowy nowych bloków, lub z wcześniejszym zamknięciem istniejących bloków, dla których nie będzie opłacalna kosztowna modernizacja.
Od konieczności spełnienia najbardziej restrykcyjnych norm emisyjnych Komisja wprowadziła wyjątek tylko w przypadku gdy ich wypełnienie nieproporcjonalnie zwiększa koszty w porównaniu do korzyści środowiskowych – z uwagi na położenie geograficzne, czy lokalne warunki środowiskowe (np. duże zasiarczenie węgla brunatnego w danej lokalizacji), lub charakterystykę techniczną instalacji. W przypadku stosowania derogacji, operator nadal musiałby jednak wykazać dostosowanie się do górnych norm emisji, co w praktyce może oznaczać także istotne konieczne nakłady inwestycyjne.
Co ważne, analiza kosztów i korzyści prowadząca do możliwych derogacji od najbardziej restrykcyjnych norm musiałaby zostać wykonana w oparciu o metodykę przyjętą przez Komisję Europejską, co jest nowym rozwiązaniem, gdyż obecnie nie ma standardowej metodyki w tym zakresie na poziomie unijnym i państwa mają tu sporą elastyczność. Ta metodyka miałaby zostać określona w akcie wykonawczym KE z ograniczoną możliwością ingerencji państw członkowskich. Dodatkowo, zasadność utrzymywania derogacji miałaby być weryfikowana co 4 lata, czego ma w obecnym systemie.
Ponadto, Komisja oczekuje od państw członkowskich, aby do dnia 30 czerwca 2030 r. operatorzy uwzględnili w nowo wprowadzanym systemie zarządzania środowiskowego plan transformacji dla każdej instalacji zawierający informacje o tym, w jaki sposób instalacja przekształci się w okresie 2030-2050, aby przyczynić się do osiągnięcia neutralnej dla klimatu gospodarki do 2050 r. Plan transformacji każdej instalacji ma podlegać niezależnemu audytowi w zakresie zgodności z celami klimatycznymi UE. Komisja miałaby ustalić aktem wykonawczym format takiego planu transformacji.
Dodatkowo KE ułatwiła także skarżenie pozwoleń środowiskowych przez obywateli w zakresie uszczerbku na zdrowiu poprzez przeniesienie ciężaru dowodu za skarżącego na skarżonego – tj. firma zanieczyszczająca środowisko, a nie obywatele, musiałaby udowodnić brak negatywnego wpływu swoich aktywów na zdrowie.
Parlament na razie rozwadnia
Parlament jest znany z tego, że zwykle w regulacjach środowiskowych jeszcze bardziej zaostrza propozycje Komisji oczekując, że następnie rządy państw członkowskich będą hamować zapędy europosłów, a końcowy kompromis będzie akceptowalny dla wszystkich. Poprawki do rewizji dyrektywy IED w formie projektu raportu odpowiedzialnej w PE za ten wniosek Komisji ds. Środowiska (ENVI) można jednak w tym kontekście uznać za dość konserwatywne. Przy czym trzeba zaznaczyć, że jeszcze nie jest to finalne stanowisko Parlamentu, które będzie przyjęte formalnie na wiosnę br. i można oczekiwać jeszcze poprawek popierających stanowisko Komisji Europejskiej z lewej strony PE.
W projekcie Raportu Komisji ENVI, zostawiono na ten moment pewne furtki dla operatorów od obowiązku spełnienia najbardziej restrykcyjnych norm emisji. Przede wszystkim Raport ENVI doprecyzowuje, że obowiązek stosowania najbardziej wyśrubowanych norm miałby dotyczyć wyłącznie nowych instalacji, lub tych, których pozwolenia są aktualizowane. Dopuszczalne wielkości emisji mają być z kolei oparte na ocenie całego zakresu norm ujętych w widełkach. Właściwe organy mają oceniać wszelkie argumenty operatora dotyczące braku wykonalności, jeśli chodzi o spełnienie najniższego możliwego limitu emisji w zakresie.
Co do zasady, stosowanie widełek byłoby więc nadal możliwe po szerszej ocenie wpływu na całkowite emisji poszczególnych zanieczyszczeń i zależałoby od krajowych organów.
Jako dodatkowy warunek skorzystania z odstępstw od stosowania wyznaczonych norm emisji, poza adekwatną relacją kosztów do korzyści środowiskowych (koszty muszą być wyższe), ENVI dodaje w stosunku do projektu KE konieczność posiadania przez wytwórców energii uzgodnionego plan zamknięcia instalacji zgodnie z terminami określonymi w krajowych planach państw członkowskich w zakresie klimatu i energii lub z planami firm w zakresie transformacji technologicznej.
Istotne doprecyzowanie widzimy także w kwestii przeniesienia ciężaru dowodu w zakresie uszczerbku na zdrowiu obywateli. Projekt Komisji ENVI PE doprecyzowuje, że każde państwo członkowskie powinno ustanowić jasne ramy dotyczące odszkodowania za szkody spowodowane przez naruszenia przepisów prawa ochrony środowiska, w tym odpowiednich przepisów dotyczących ciężaru dowodu w przypadku naruszenia dyrektywy IED zapewniających domniemanie związku przyczynowego między zanieczyszczeniem, a spowodowaną szkodą.
Parlament zgadza się na tym etapie z Komisją, że należy zharmonizować kryteria korzystania z odstępstw od nowych norm emisji na poziomie unijnym.
Rządy państw UE też wciskają hamulec
Podobnie jak Parlament, Rada także nie jest gotowa na stosowanie wyłącznie najbardziej restrykcyjnych norm emisji i Prezydencja Czeska pod koniec grudnia 2022 r. wykreśliła już taki bezwarunkowy obowiązek w swoim projekcie stanowiska kompromisowego. Finalne porozumienie polityczne w Radzie jeszcze jednak przed nami i Szwedzi będą obecnie starać się je osiągnąć do połowy 2023 r.
Podobnie jak PE, unijni ministrowie ds. środowiska na razie optują za zwiększeniem elastyczności i możliwości skorzystania z odstępstw od nowych, zaostrzonych norm emisji. Zgodnie ze stanowiskiem Rady, właściwy organ może w określonych przypadkach ustanowić mniej rygorystyczne wartości emisji.
Co ważne, Rada zgodziła się z przekazaniem kompetencji Komisji Europejskiej poprzez akt wykonawczy w zakresie harmonizacji metodyki liczenia kosztów i korzyści, a w efekcie korzystania z derogacji od nowych norm. Utrudni to ewentualne „kreatywne” wyliczenia krajowych organów, czy operatorów instalacji.
Czytaj także: Kryzys energetyczny? UE odpowiada szybszą dekarbonizacją
W celu wspierania efektywności energetycznej instalacji spalających paliwa – zgodnie ze stanowiskiem Rady, które jest w zgodzie z projektem KE – należy poddać te instalacje obowiązkowym wymogom dotyczącym efektywności energetycznej, więc pozostaje tu ryzyko eliminowania z rynku starych nieefektywnych bloków energetycznych z uwagi na zbyt niskie progi sprawności.
Rada przychyliła się także do propozycji KE dotyczących odwrócenia ciężaru dowodu przy skargach obywateli przeciwko operatorom instalacji objętych dyrektywą IED w związku z kwestiami pogorszenia stanu zdrowia.
Państwa członkowskie wymagają, podobnie jak KE i PE planów transformacji dla każdej instalacji prowadzącej jakąkolwiek działalność energetyczną. Plany mają zawierać informacje o sposobie transformacji instalacji w okresie 2030-2050, aby przyczynić się do neutralnej dla klimatu gospodarki o obiegu zamkniętym do 2050 r.
Jaki będzie kompromis
Choć finalny kształt regulacji jeszcze daleko przed nami, to już wiadomo że rewizja dyrektywy IED istotnie zwiększy obowiązki i niezbędne nakłady inwestycyjne dla operatorów elektrowni i elektrociepłowni konwencjonalnych, w tym zwłaszcza węglowych, z uwagi na ich wysoki poziom emisji zanieczyszczeń.
W tym zakresie rewizja IED może być dodatkowym utrudnieniem dla przedłużonej eksploatacji istniejących źródeł węglowych – poza już istniejącymi obostrzeniami wynikającymi m.in. z ograniczeń wsparcia z rynku mocy od 2025 r., czy bardzo wysokimi prognozami cen CO2 w EU ETS w długim terminie.
Choć zarówno PE jak i Rada rozwodniły restrykcyjne podejście Komisji Europejskiej do wyznaczania norm wyłącznie w oparciu o najlepsze dostępne techniki, to wywalczenie derogacji od nowych norm będzie znacznie trudniejsze w porównaniu do obecnych regulacji z uwagi na harmonizację na poziomie UE sposobu wyliczeń uprawniających do skorzystania z odstępstw.
Tym niemniej widać spore ograniczenie ambicji zarówno w Radzie jak i PE w stosunku do propozycji ustawodawcy, co może mieć związek z obecnym kryzysem energetycznym i koniecznością przedłużenia pracy zwłaszcza istniejących elektrowni węglowych i gazowych.
Czytaj także: Kryzys energetyczny rozsadza zasady unijnego rynku
Nowa dyrektywa prawdopodobnie ułatwi także skarżenie operatorów instalacji spalania paliw w sądach z tytułu negatywnego wpływu na zdrowie, a wymogi dotyczące minimalnej efektywności energetycznej przyspieszą zamykanie starych jednostek węglowych wspólnie z koniecznością ponoszenia nakładów dostosowawczych w celu spełnienia nowych norm emisji.
Komisja ENVI w PE ma wstępnie głosować nad projektem swojego Raportu i zgłoszonymi do niego poprawkami na posiedzeniu zaplanowanym na 25 kwietnia 2023 r. Przewiduje się, że głosowanie na posiedzeniu plenarnym odbędzie się w maju 2023 r. Równolegle swoje stanowisko wypracowuje obecnie Rada UE. Trilogi powinny rozpocząć się w drugiej połowie br. Zakładane przyjęcie nowej dyrektywy to końcówka 2023 r., natomiast zrewidowane normy emisji zaczną obowiązywać ok. 2030 r. po zakończeniu technicznego procesu ich ustalania.
