Spis treści
Międzynarodowe mechanizmy handlu emisjami z Protokołu z Kioto miały momenty swojej chwały i upadku. Obecnie znajdują się w stanie, który najłatwiej opisać jako „zombie”. Na ich miejsce powoli wchodzą nowe mechanizmy, dla których ramy funkcjonowania zostały zapisane w Porozumieniu paryskim. Ale żeby mogły zacząć działać trzeba uzgodnić więcej szczegółów, w których, jak wiadomo, siedzi diabeł. O tym, czy uda się w tym roku na COP25 uzgodnić kształt nowego, globalnego rynku handlu emisjami zdecyduje postęp na sesji negocjacyjnej w Bonn 17-27 czerwca.
Co było…
Międzynarodowy handel emisjami w ramach Protokołu z Kioto składał się z trzech mechanizmów: Mechanizmu Czystego Rozwoju (CDM) z jednostkami/kredytami o nazwie CER, Mechanizm Wspólnych Wdrożeń (JI) z jednostkami o nazwie ERU i tzw. „czystego” handlu emisjami (IET) z jednostkami o nazwie AAU. Pierwsze dwa mechanizmy działały na zasadzie realizacji projektów i zgarniania kredytów redukcji emisji z tych projektów w krajach rozwijających się (CDM) lub z gospodarkami w okresie transformacji (JI), np. w Polsce. Trzeci natomiast opierał się na podobnej zasadzie jak EU ETS w swojej początkowej fazie. Pula możliwych emisji, przeliczona na kredyty (AAU), była obliczana i wydawana dla każdego państwa na podstawie jego emisji w roku bazowym. Suma tych emisji nie mogła przekroczyć progu, który wyznaczał osiągnięcie celu redukcyjnego protokołu, tzw. -5 proc. w stosunku do roku 1990 (w okresie 2008-2012). Redukować miało 37 państw rozwiniętych i w okresie transformacji wymienionych w Załączniku B Protokołu z Kioto. Gdyby każde z nich wypełniło swoje zobowiązania, to rynek prawdopodobnie działałby bez zarzutu i być może nie trzeba by było od nowa uzgadniać jak ma działać.
Czytaj także: Klimatyczne napięcie na Radzie Europejskiej
Warto wiedzieć, że wypracowanie zasad dla tych mechanizmów pierwotnie zajęło 4 lata: od przyjęcia protokołu w 1997 r. do COP7 w 2001 r. gdzie sfinalizowano jego pakiet wdrożeniowy, tzw. „Marrakesh Accords”. Ten sam proces powtórzył się zresztą pomiędzy przyjęciem Porozumienia paryskiego, a uzgodnieniem zasad jego wdrożenia w 2019 r. na COP24 w Katowicach. Tu udało się właściwie wszystko, z wyjątkiem właśnie mechanizmów.
…ale się zepsuło
Pierwszym i w zasadzie śmiertelnym ciosem dla efektywności Protokołu z Kioto i jego rynku handlu emisjami była słynna już decyzja USA z 2001 r. żeby go nie ratyfikować. Dzięki temu, jeszcze przed wejściem protokołu w życie (rok 2005) wiadomo było, że nie doprowadzi on do zamierzonych redukcji, a na rynku pojawi się nadpodaż kredytów.
Drugim istotnym czynnikiem był brak wystarczającej kontroli nad projektami, z których generowane były głównie kredyty CER. Pomimo szeregu formalnych wymogów dotyczących wykazania pozytywnego wpływu projektów CDM na klimat i środowisko, miały one de facto różną wartość prośrodowiskową – niektóre wręcz ujemną. Wątpliwości wzbudzał także nietransparentny sposób rejestracji i rozliczania projektów. Największy CDM-owy skandal wybuchł już w 2010 r. przy okazji analizy chińskich projektów w redukcję HFC-23. Jest to gaz prawie 15 tys. razy bardziej szkodliwy dla klimatu niż CO2 i wykorzystywany produkcji chłodziarek i klimatyzatorów. Dowiedziono, że instalacje maksymalizowały emisje HFC-23 tylko po to, by w wyniku realizacji projektu CDM uzyskać jak najwięcej kredytów za ich redukcję/usunięcie. Także Indie i Brazylia mocno zainwestowały w masowe wdrożenie niekoniecznie wartościowych projektów CDM zalewając rynek jednostkami CER. New Climate Institute wyliczył, że do 2020 r. na rynku ma szansę się znaleźć nawet 4,7 mld jednostek, zwłaszcza jeśli będzie na nie zapotrzebowanie. Na razie popytu jednak nie ma, a zakup jednostki CER to wydatek rzędu 0,20 EUR. Nie ma także decyzji, czy i w jakiej formie mogłyby one być wykorzystane pod Porozumieniem paryskim.
Reakcja UE
Jeszcze do 2020 roku UE dopuszcza rozliczanie części zobowiązań międzynarodowymi kredytami w ramach swojego wewnętrznego systemu handlu emisjami (EU ETS). Jednak wraz z rosnącą nadpodażą jednostek na zewnętrznym i wewnętrznym rynku i rosnącymi wątpliwościami co do jakości kredytów zostały one stopniowo zakazane. W pierwszym etapie wyeliminowano dostęp do jednostek CER z projektów zarejestrowanych po 2012 r., z wyjątkiem tych pochodzących z państw najmniej rozwiniętych. W kolejnym rzucie, czyli IV fazie EU ETS (2021-2030), nie przewiduje się w ogóle możliwości rozliczania się jednostkami ani ze starych ani nowych mechanizmów pod Kioto/Porozumieniem paryskim. Podobnie unijny plan klimatyczny, czyli krajowo uzgodniony wkład do porozumienia (NDC) nie wspomina o takim zamiarze w perspektywie roku 2030. UE uważa jednak, że zachowanie wysokich standardów działania międzynarodowego rynku handlu emisjami ma znaczenie. Niewykluczone jest bowiem łączenie się indywidualnych rynków handlu emisjami, w tym EU ETS, pod Porozumieniem paryskim i wykorzystywanie ich w ramach innych systemów redukcji emisji.
Idzie nowe
W artykule 6 Porozumienia paryskiego zaproponowano 2 nowe mechanizmy rynkowe i 1 nierynkowy (którego tu nie opisujemy). Żaden z nich nie ma ustalonej oficjalnie nazwy. Dwa pierwsze obecnie najczęściej hermetycznie są określane jako art. 6.2 i 6.4. Ich wspólną cechą jest to, że ich zastosowanie jest dobrowolne i mają się one przyczynić do zwiększenia ambicji we wdrażaniu krajowo określonych wkładów (NDCs), czyli planów klimatycznych przedkładanych przez wszystkie strony Porozumienia paryskiego. Wykorzystanie mechanizmów ma także promować zrównoważony rozwój i integralność środowiskową rozumianą m.in. jako unikanie ujemnego wpływu na środowisko i klimat przy wzięciu pod uwagę wszystkich możliwych czynników.
Czytaj także: Rośnie presja społeczna na energetykę węglową
Artykuł 6.2 opisuje mechanizm bezpośredniej współpracy międzynarodowej. To właśnie w ramach tego artykułu upatruje się możliwości połączenia różnych regionalnych systemów handlu emisjami. Jednostki redukcji uzyskane w jednym państwie mogłyby być wykorzystane na poczet rozliczenia celu redukcyjnego w innym. Aby zminimalizować ryzyko oszustw należy ustanowić uniwersalne zasady i transparentny proces współpracy pomiędzy państwami. Jednostki z tego mechanizmu to ITMO – Internationally Transferred Mitigation Outcomes.
Art. 6.4 przypomina CDM w tym, że m.in. rejestracja, wydawanie i przepływ jednostek ma być nadzorowana przez centralny organ powołany przy Porozumieniu paryskim. Szczegółowe zasady i standardy wdrażania projektów w ramach tego mechanizmu muszą zostać wynegocjowane. Poza udziałem stron (państw), art. 6.4 przewiduje także udział sektora prywatnego we wdrażaniu projektów i transferze i korzystaniu z jednostek redukcji. Nazwa tych jednostek nie została dookreślona i wiele osób argumentuje, że równie dobrze mogą to być, tak samo jak pod 6.2, ITMO.
Bez zmian pozostają podstawowe zasady niezbędne do zakwalifikowania redukcji z projektów w międzynarodowym handlu emisjami: unikanie podwójnego liczenia (double counting), czyli zapewnienie, że dana jednostka tylko raz zostanie użyta do rozliczenia emisji; dodatkowość (additionality) czyli upewnienie się, że gdyby projektu nie było, to redukcje także by nie nastąpiły; prawdziwość, mierzalność i weryfikowalność redukcji uzyskanych w wyniku wdrożenia projektu. Negocjujące państwa mają jednak na uwadze szereg niejasności dot. stosowania tych kryteriów w przeszłości i dlatego większość z nich żąda zaostrzenia i doprecyzowania nowych reguł pod Porozumieniem paryskim.
Czemu tak trudno?
Teoretycznie uzgodnienie nowych mechanizmów powinno być łatwiejsze niż za pierwszym razem – czyli po Kioto. W końcu wszyscy wiedzą co zadziałało, a co nie, a część instytucji, dokumentacji itp. może z marszu zasadzie służyć za wzór dla nowych wytycznych. Ale świat negocjacji klimatycznych po Paryżu, to już inny świat niż ten z 1997 czy nawet 2001 r. Wszystkie państwa, które w jakiś sposób będzie dotykało wprowadzenie i wykorzystanie nowych mechanizmów, zabierają głos w negocjacjach zapisów. Tam, gdzie interesy są większe, ten głos jest odpowiednio silniejszy, a do uzgodnienia czegokolwiek potrzebna jest jednomyślność. Tych kwestii spornych jest nadal całkiem sporo, zwłaszcza w kwestii zaostrzania zasad przejrzystego rozliczania jednostek pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w handlu. Oto najważniejsze z nich.
- Czy generowanie jednostek redukcji musi odbywać się w ramach sektorów i gazów objętych planem redukcji pod porozumieniem (NDC)? Należy pamiętać, że NDC mają bardzo różne zakresy i tylko ok. 1/4 z nich obejmuje całość gospodarki i wszystkie gazy cieplarniane. Możliwość pozyskiwania jednostek redukcji „spoza zakresu NDC” jest preferowana przez wiele państw, które np. z czasem mogłyby rozszerzyć swoje zobowiązania o nowe gazy i sektory.
- Jak ma wyglądać korekta ilości i rozliczenie jednostek redukcji w krajowych inwentaryzacjach emisji/redukcji po obu stronach transakcji (Corresponding Adjustement)? Tu wchodzimy w bardzo szczegółowe rozstrzygnięcia dot. obowiązków w inwentaryzacji i raportowaniu emisji. Brakuje chociażby wytycznych co do tego, czy i w jaki sposób strona sprzedająca redukcje „spoza NDC” miałaby odjąć ze swojego bilansu emisji/redukcji odpowiednią ilość przetransferowanych jednostek. Również termin dokonania takiej korekty może się różnić w zależności od tego, jak i na jak długo określony jest sposób realizacji celów redukcyjnych. Śledzenie tego wycinka dyskusji jest niełatwe.
- Czy jednostki redukcji mogą być wykorzystane do celów innych niż rozliczenie się z celów pod Porozumieniem paryskim? Tu odpowiedź wydaje się być twierdząca, np. do nowoutworzonego systemu redukcji emisji (CORSIA) pod Organizacją Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego.
Do powyższych dylematów dochodzą kwestie takie jak uzgodnienie jednolitego współczynnika wykorzystywanego do mierzenia emisji (Common Metrics), podatek na transakcje jednostek (Share of Proceeds), z którego wpływy byłyby wykorzystywane na wsparcie adaptacji w państwach szczególnie narażonych na zmiany klimatu, czy też zapewnienie, że handel emisjami przyczyni się do faktycznej, globalnej redukcji emisji (Overall Mitigation in Global Emissions).
Czytaj także: Czym jest i skąd się wzięła „polityka klimatyczna”?
Uparty jak Brazylia
W końcowych dniach negocjacji na COP24 to Brazylia wyrosła na ich głównego antybohatera negocjacji rynkowych. Przewodziła ona grupie państw, którym zależało na rozmyciu proponowanych reguł dotyczących unikania „podwójnego liczenia” emisji. Na takie rozwiązania nie zgadzało się wiele państw w tym UE argumentując, że nowy rynek handlu emisjami musi zapewnić realne redukcje, a nie kreatywną księgowość.
Druga kwestia dotyczy możliwości skorzystania ze jednostek CER z systemu kiotowskiego pod Porozumieniem paryskim. Tu nie tylko Brazylia miała swój żywotny interes, ale też inne państwa, które zainwestowały w projekty CDM. Obecny status jednostek CER jako procesowych „zombie” jest wysoce drażniący nie tylko dla nich, ale także dla drugiej strony negocjacji – czyli państw, które nie chcą zalać nowego rynku starymi jednostkami o prawdopodobnie niskiej jakości i wiarygodności środowiskowej. Poza tym, to na pewno obniżyłoby z marszu cenę takich jednostek i zniechęciło potencjalne inwestycje. Aby temu zapobiec rozważane są możliwości uznania tylko niektórych jednostek, np. pochodzących z konkretnych regionów czy wygenerowanych po określonym terminie. Innym rozwiązaniem jest całkowite odcięcie nowego systemu od jednostek ze starego. Jednak na takie rozwiązanie, podobnie jak na każde inne, potrzebna jest zgoda wszystkich negocjujących stron.
Bonn i co dalej?
Po COP24 w Katowicach słychać było głosy frustracji ze strony państw i instytucji, które chciałyby już zacząć wdrażać nowe mechanizmy. Dla niektórych to warunek zwiększenia ich celów redukcyjnych, albo wręcz ich wypełnienia.
Czytaj także: Emisje CO2 rosną. Zobacz, jak wypada Polska
Sytuacja polityczna w Brazylii nie napawa jednak optymizmem. Nie wiemy też się będą zachowywać pozostałe strony negocjacji, z których większość przyjęła na siebie całkowicie nowe zobowiązania na COP24. Również przyszła Prezydencja COP25, Chile, ostrożnie podchodzi do finalizacji mechanizmów jako tematu przewodniego grudniowego szczytu klimatycznego. Dlatego też wielu ekspertów przewiduje, że najbardziej zainteresowane państwa i instytucje nie będą czekać na końcowe globalne uzgodnienia. Należy się spodziewać rozpoczęcia prac nad projektami pilotażowymi, które będzie można podciągnąć pod przyjęte w przyszłości zasady na poziomie międzynarodowym.
