Spis treści
Po tym, jak Niemcy zdecydowały się poprzeć unijny cel neutralności klimatycznej na czerwcowej Radzie Europejskiej (20-21.06), bańka spekulacyjna w sprawie możliwości uzgodnienia takiego celu znacząco napuchła. Kolejne dni i godziny poprzedzające szczyt przynosiły coraz więcej informacji o państwach, które zgłaszały swoje mniej lub bardziej entuzjastyczne poparcie dla dekarbonizacji UE do 2050 r. Cios w plecy klimatosceptycznej dotychczas Grupie Wyszehradzkiej zadawały kolejno Węgry i Słowacja. W czwartek rano oficjalny stosunek unijnych entuzjastów do sceptyków wynosił 22:6, gdzie przeciwne były: Chorwacja, Polska, Estonia, Czechy, Rumunia i Litwa. A potrzeba było jednomyślności.
Chętni-niechętni
Nie znaczy to jednak, że pozostałe 22 państwa przyjęłyby dekarbonizację bez większych oporów i warunków. Niemniej, wiedza o małych szansach na uzgodnienie konkretów w czerwcu pomogła im w podjęciu bardziej opłacalnej politycznie decyzji o dołączeniu do klubu państw ambitnych. Ambitniejsze państwa wschodnioeuropejskie wraz z przyjęciem celu na 2050 r. zgłaszały chęć zapoznania się z ofertą środków kompensacyjnych odzwierciedlających ich specyficzne uwarunkowania. Zwyczajnie dość ambitna Austria optowała za rozwodnionym zapisem o celu „na połowę stulecia” zamiast roku 2050 wzorując się na zapisach w Porozumieniu paryskim. Zaskoczeniem była także informacja, że Węgry nie mają problemu z transformacją niskoemisyjną o ile jej podstawą będzie atom.
Nie jest także tajemnicą, że Niemcy również nie zakończyły jeszcze ani dyskusji o tym jak osiągną cel na 2030 r., ani tym bardziej krajową neutralność klimatyczną. Taki właśnie warunek zgody na cel unijny postawiła wcześniej tego roku kanclerz Merkel. Oficjalnie potwierdzone poparcie dla unijnej ambicji komplikuje krajową dyskusję w kontekście możliwości manewru i kształtu ostatecznych decyzji. Podsumowując, wygląda na to, że upór drugiej, mniejszej części unijnych przywódców, dający czas na dalsze uzgodnienia, mógł być tak naprawdę wszystkim na rękę.
Czytaj także: Państwa UE myślą, jak połączyć klimat z budżetem
Przez dłuższy czas po stronie państw niechętnych stanowisko było albo bez zmian, albo wręcz się zaostrzało. Czeski premier Andrej Babiš na spotkaniu z przewodniczącym Komisji Europejskiej J-C Junckerem zawyrokował nawet, że „neutralność klimatyczna jest nonsensem” i zagroził zablokowaniem konkluzji.
Bez zmiany pozostało zdanie Polski, dla której przyjęcie celu na 2050 r. jest uwarunkowane wcześniejszą analizą przedłożonych przez państwa członkowskie planów w celami do 2030 i 2050 roku. Minister ds. europejskich Konrad Szymański wskazał także na kilka innych elementów polskiego stanowiska. Przede wszystkim podział zobowiązań (tzw. burden sharing), a więc określenie jaka część redukcji w ramach nowego celu na 2050 r. przypadłaby poszczególnym państwom, w tym Polsce. Konieczne jest także przygotowanie odpowiednich mechanizmów ochronnych i kompensacyjnych na potrzeby regionów najbardziej dotkniętych skutkami transformacji. Wcześniej Polska wyraźnie sygnalizowała, że stąd właśnie wynika proponowany przez nią termin przyjęcia unijnej strategii dopiero w okolicach połowy 2020 r.
Kasa, misiu
Dla przypomnienia, negocjacje strategii na 2050 r. toczą się równolegle z negocjacjami nowej perspektywy finansowej na lata 2021-2027. Potencjalnie to właśnie te środki, w tym na transformację energetyczną w ramach nowej perspektywy stanowią najmocniejszą kartę przetargową dla przyjęcia celu neutralności klimatycznej. Z Rady ds. Ogólnych (GAC) przygotowującej Radę Europejską, można się było jednak dowiedzieć, że dyskusja nad unijnym finansowaniem nie idzie zbyt gładko i że są poważne wątpliwości czy uda się ją zakończyć w październiku, a nawet w grudniu. Tak czy inaczej, najbardziej politycznie chłonnym wydarzeniem tej Rady Europejskiej była obsada najważniejszych unijnych stanowisk. Przy takim napięciu politycznym zabrakło kapitału na szczegółowe roztrząsanie innych, równie doniosłych tematów typu strategia na 2050 r.
Czytaj także: Europejski szczyt nie dla klimatu
Do mediów przebiła się za to informacja o innej, choć do pewnego stopnia powiązanej dyskusji, jaką prowadzi Komisja Europejska z rządem RP. Dotyczy ona warunków kontynuacji przekazywania środków finansowych na dalsze wdrażanie programu „Czyste Powietrze”. W swoim liście KE sygnalizowała m.in. konieczność zmiany kanałów dystrybucji środków i podjęcia decyzji w tej sprawie jeszcze przed 21 czerwca. Wiele osób odczytywało taki ruch Komisji jako stawianie Polski pod ścianą w przeddzień podejmowania decyzji o celach na 2050. Jak jednak widać po wyniku rady, argument ten nie ugiął jednak polskich kolan na najwyższym szczeblu.
Przemeblowania
Tymczasem chwilę przed lub w trakcie dyskusji nad klimatem na czwartkowej radzie miały miejsce dalsze przemeblowania w grupach pro i anty 2050. Do grupy sceptyków dołączyły Węgry, podczas gdy Chorwacja, Litwa i Rumunia (w niewygodnej roli unijnej prezydencji) postanowiły jednak wykazać się ambicją. Ostatecznie tylko cztery państwa były przeciwko przyjęciu przez UE celu neutralności klimatycznej na 2050 r.: Polska, Czechy, Węgry i Estonia. Kiedy już to się wyklarowało, w dyskusję ostatniej szansy zaangażował się mocno prezydent Francji E. Macron, ale i on nie dał rady zmienić nastawienia grupy czterech państw.
Cztery elementy, w tym dwa do rozgryzienia
Jaki zatem wynik był realistyczny? Ano właśnie taki, jaki ostatecznie znalazł się w konkluzjach Rady Europejskiej.
W tekście nie pojawia się w ogóle rok 2050, tylko odniesienie do Porozumienia paryskiego, gdzie neutralność klimatyczna miałaby być osiągnięta „w drugiej połowie obecnego wieku”. To właśnie do tej części tekstu dołączony jest przypis wskazujący, że „dla znacznej większości państw członkowskich neutralność klimatyczna powinna być osiągnięta do roku 2050”. Porozumienie mówi, że dojście do neutralności miałoby nastąpić „zgodnie z zasadą sprawiedliwości i w kontekście zrównoważonego rozwoju i wysiłków mających na celu likwidację ubóstwa.” Pomimo, że powyższe ONZtowskie terminy są bardzo nieostre, to co do zasady należy przyjąć, że państwa rozwinięte, do których należy UE, powinny zawsze przewodzić wysiłkom na rzecz ochrony klimatu. Z drugiej strony faktem jest, że dopóki nie ma jednomyślnie uzgodnionej daty dojścia do zeroemisyjności dla UE, to tego celu nie można z formalnego punktu widzenia uznać za obowiązujący wszystkie państwa członkowskie.
Czytaj także: Niemieckie rozterki klimatyczne w czasach niepewności
Ponadto, kluczowe są tutaj trzy elementy wyszczególnione w konkluzjach: termin, warunki i zachęty.
Termin, a właściwie trzy terminy: Do końca roku przywódcy zebrani w Radzie Europejskiej mają opracować szczegółowe wytyczne dla ostatecznego tekstu konkluzji. W praktyce oznacza to jeszcze dwie Rady Europejskie: w październiku (17-18.10) i grudniu (12-13.12) 2019 r. Drugi termin, to termin przyjęcia strategii określony jako „wczesny 2020”. Oznaczać on może w praktyce tylko marcową (26-27.03) Radę Europejską w 2020 r. Ostatni termin to również „wczesny 2020” i jest to termin przedłożenia strategii do Sekretariatu Konwencji klimatycznej.
Warunki: Zdaje się, że najważniejsze warunki zostały już ogólnie określone w tekście konkluzji. Na liście znajdują się: zachowanie konkurencyjności UE, sprawiedliwości i równowagi społecznej oraz wzięcie pod uwagę uwarunkowań krajowych. Tradycyjnie już znalazło się tam także odniesienie do poszanowania prawa państw członkowskich do kształtowania własnego miksu energetycznego, ale także zgoda na budowanie w oparciu o dotychczasowe polityki pozwalające zrealizować cele na 2030 r. Warto wspomnieć, że te polityki, z których na pierwszym miejscu znajduje się unijny system handlu uprawnieniami do emisji, podpięte są pod art. art. 192 ust. 1 TFUE, którego celem nie jest bezpośrednia ingerencja w miks energetyczny, ale ochrona środowiska, a wraz z nią klimatu. Kontestowanie takiego podejścia nie przyniosło dotąd zmian w tworzeniu instrumentów polityki klimatycznej (czytaj więcej w raporcie Client Earth, str. 23). Dalsze uszczegółowienie, co powyższe hasła miałyby w praktyce oznaczać i jakie ramy regulacyjne i instytucjonalne należy stworzyć by je zrealizować, będzie najważniejszym zadaniem przy pracach nad konkluzjami w drugiej połowie 2019 r.
Zachęty: Można podejrzewać, że podobnie jak w przypadku pakietu z 2014 r. konkluzje będą ostatecznie zawierały zapisy odnoszące się do możliwości pozyskania dodatkowych środków przy spełnieniu określonych warunków. Fundusz Modernizacyjny, Innowacji, czy pula solidarnościowa to możliwe przykłady takich rozwiązań opartych o krajowe uwarunkowania. Do tego dochodzą m.in. możliwe, mniej oczywiste kompromisy przy uzgadnianiu nowej perspektywy finansowej.
Praca domowa
Doprecyzowanie ram czasowych na przyjęcie ostatecznej decyzji ws. strategii 2050 jest o tyle ważne, że państwa członkowskie nie mogą już odkładać na czas nieokreślony swoich wyborów dot. ścieżki transformacji. Dotyczy to także Polski, która oprócz ogólnych i jej dobrze już znanych haseł o bezpieczeństwie energetycznym, sprawiedliwej transformacji i specyficznych uwarunkowaniach krajowych, powinna móc zaproponować także konkretne rozwiązania związane z realizacją powyższych ogólników. Nie jest sztuką czekać na propozycje Komisji, a następnie odrzucać je jako niewystarczające. Konieczne jest, aby Polska sama wiedziała czego potrzebuje i co może zaproponować w obszarach zarówno żądań, jak i ustępstw.
Czytaj także: Nowa Komisja Europejska z polską energią?
W tym kontekście rzuca się w oczy obecny brak konkretów związanych z realizacją celów na 2030 r. Te właśnie niedostatki kilka dni temu wskazała Komisja Europejska w swojej ocenie krajowych zintegrowanych planów na rzecz klimatu i energii. Najpoważniejszym zarzutem okazał się właśnie nie tyle brak celów, co sposobów ich realizacji. Równolegle procedowane powinny być także prace nad krajową strategią do 2050, gdzie Polska również powinna określić w jaki sposób zamierza obniżać emisje w przeciągu następnych 30 lat.
Oba dokumenty mają być sfinalizowane do końca roku. Jeśli będą zbieżne z polskimi postulatami negocjacyjnymi na Radzie Europejskiej oraz celami ochrony klimatu, to powinny to znacząco zwiększyć wiarygodność i szansę na uzgodnienie dobrych „zachęt” dla państw takich jak właśnie Polska. Niestety, druga połowa 2019 r. to w Polsce także okres przed i powyborczy mogący spowodować albo inercję decyzyjną, albo – z drugiej strony – radykalizację stanowiska prezentowanego na poziomie UE. Trzecia opcja to wysoce nieprzewidywalna i nieprzyjemna mieszanka obu czynników. Występuje ona wtedy, kiedy nie wiadomo, w którym punkcie negocjacji można ostatecznie pójść na kompromis. Dodajmy to tego letnią przerwę, która nieszczególnie sprzyja pilnym pracom nad czymkolwiek i można już się zacząć martwić o to, z czym na Radę Europejską w październiku i grudniu br. przyjdzie Polska.
Nie zapominajmy o wrześniu
Sekretarz Generalny ONZ A. Guterres wykazywał się sporą aktywnością przed Radą Europejską. Rozmawiał on nie tylko z przewodniczącym RE D. Tuskiem, ale np. także z prezydentem Bułgarii, który ostatecznie poparł cel neutralności klimatycznej. Sekretarzowi zależało na tym, aby UE przyjechała na organizowany przez niego szczyt (23.09 w Nowym Jorku) z dwoma ambitnymi decyzjami: w sprawie przyjęcia celu na 2050 r. ale także o podwyższeniu obecnego, obowiązującego już celu na 2030 r. (-40 proc. w stosunku do 1990 r.). Nie udało się.
Z czym więc pojedzie UE? Najbardziej prawdopodobne jest przyjęcie deklaracji państw ambitnych. O przygotowanie takiego dokumentu wnioskowano do D. Tuska, jednak ten nie zdecydował się stworzyć dokumentu tylko dla wybranej grupy państw. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, żeby zainteresowane państwa same sobie taką deklarację uzgodniły i przedstawiły w Nowym Jorku. Ciekawe będzie też to, co i w jaki sposób będzie mówiła UE nt. swoich ambicji na zbliżającym się szczycie G20 w Japonii (28-29 czerwca br.).
Czytaj także: Rząd dzieli unijne pieniądze na transformację energetyczną
Niektórzy upatrują jeszcze ostatniej szansy w zorganizowaniu dodatkowego szczytu RE we wrześniu. Taka propozycja padła już przy okazji dyskusji o przyspieszeniu decyzji ws. nowej perspektywy finansowej, być może więc udałoby się wtedy oba tematy ze sobą połączyć. Trzeba jednak zauważyć, że takie rozwiązanie nie zmienia niczego w kontekście warunków postawionych przez Polskę i z pewnością wie o tym przewodniczący RE, który miałby taki szczyt zwołać.
Strategiczna agenda dla klimatu
Wyniki szczytu nie są zadowalające, nie rozstrzygnięto na nim bowiem ani obsady najważniejszych stanowisk europejskich, ani kwestii terminu osiągnięcia neutralności klimatycznej. To, co się udało przyjąć w czasie Rady Europejskiej to nowa strategiczna agenda dla UE na lata 2019-2024, gdzie również pojawia się temat klimatu, energii i zrównoważonego rozwoju. Agenda jest dokumentem, na podstawie którego wyznaczane są priorytety dla pracy Komisji Europejskiej. Biorąc pod uwagę jak mocno osadzona jest w nim kwestia klimatu, można spokojnie założyć, że w najbliższych 5 latach nie zabranie nam okazji do rozmów o redukcjach emisji i niskoemisyjnej transformacji.
