Spis treści
Uzgodnione przez Radę UE i Parlament Europejski w ostatnich tygodniach Rozporządzenie ws. Net-Zero Industry Act („NZIA”) wraz z przyszłym aktem wykonawczym będzie miało kluczowe znaczenie dla kształtu przyszłego modelu aukcyjnego w obszarze odnawialnych źródeł energii w Polsce. Bruksela dąży bowiem do harmonizacji sposobu przeprowadzania aukcji OZE we wszystkich państwach członkowskich.
Głównym powodem inicjatywy Brukseli jest promocja europejskiego łańcucha dostaw, zapewnienie przewag biznesowych związanych z zieloną transformacją dla firm unijnych i rozwój zielonych miejsc pracy we Wspólnocie. Temu ma służyć harmonizacja przepisów UE w zakresie stosowania w aukcjach kryteriów niecenowych (jakościowych). Obecnie tylko część z państw UE stosuje jakiekolwiek kryteria jakościowe, niezwiązane wyłącznie z oferowaną ceną. Przy czym nie ma w tym obszarze żadnych wypracowanych na poziomie UE standardów, czy metodologii – jednym słowem obowiązuje wolna amerykanka i kraje ustalają własne zasady, często kwestionowane przez firmy zagraniczne. To ma się niedługo gruntownie zmienić.
Korzystając z okazji, unijni prawodawcy chcą także ułatwić równą konkurencję europejskim firmom w krajowych aukcjach OZE, promować nowe inwestycje oraz zwiększyć przejrzystość i bezstronność tych procesów. Obecnie państwa mają bowiem sporą dowolność w tym obszarze.
Poza kryteriami jakościowymi, nowe regulacje mają dotyczyć także takich kwestii jak indeksacja cen na aukcji, czy unikanie cen ujemnych. Niektóre kraje, jak Niemcy, faworyzują np. jak najniższą cenę dla odbiorców energii promując zjawisko negatywnych cen aukcyjnych (tzw. negative bidding). Innym zależy z kolei na zachęcaniu inwestorów do inwestycji poprzez obniżanie ich ryzyk – w formie stosowania cen opartych na faktycznych kosztach wytwarzania energii (tzw. LCOE – ang. levelised cost of electricity), czy indeksacji pozyskanego w aukcjach wsparcia.
Aukcje Made in EU?
Najważniejszy dla inwestorów w tym obszarze będzie art. 20 przyszłego Rozporządzenia NZIA, który dotyczy ustanowienia kryteriów pre-kwalifikacyjnych do aukcji jak i nagradzania punktów w celu wyłonienia jej zwycięzców.
Kryteria kwalifikacji wstępnej mają służyć jako sito umożliwiające wyeliminowanie konkurencji spoza UE w walce o wsparcie dla projektów. W praktyce mówimy głównie o komponentach chińskich. Mają być promowane te projekty, których łańcuch dostaw ma plakietkę „Made in the EU”. Kryteria ustalone w uzgodnionym w trilogach Rozporządzeniu to: odpowiedzialne prowadzenie biznesu, bezpieczeństwo cybernetyczne i bezpieczeństwo danych oraz zdolność do pełnej i terminowej realizacji projektu.
Dodatkowo, aukcje mają przechodzić test odporności i równowagi środowiskowej. Test odporności dotyczy pochodzenia – jeśli ponad 50% podaży danej technologii lub głównych komponentów w UE pochodzi z państwa trzeciego, to taka aukcja może zostać uznana za nieodporną w zakresie łańcucha dostaw. To jest kryterium wyjściowe i obowiązkowe. Ponadto, państwa będą musiały wybrać co najmniej jedno z następujących kryteriów do oceny: pozytywne oddziaływanie środowiskowe wykraczające poza minimalne wymagania obowiązującego prawodawstwa; wkład w innowacyjność; czy w integrację systemu energetycznego (np. poprzez łączenie sektorów w formie produkcji zielonego wodoru w źródłach OZE).
Co ważne, państwom, które w większym stopniu obawiają się dostawców pozaeuropejskich lub chcą mieć większą swobodę w zakresie stosowanych kryteriów, Rozporządzenie umożliwia stosowanie własnych dodatkowych wymogów.
Stolice mogą też stosować kryteria odpornościowe i środowiskowe w samych aukcjach. W takim przypadku mają przyznać każdemu z kryteriów oceny minimalną wagę wynoszącą 5%, a łączną dla obydwu od 15% do 30% oceny. To jest niezbędne minimum, ale państwom dano tu także wolną rękę na stosowne podniesienie wagi.
Ale rozporządzenie zapewnia też wytrych w państwom, którym tanie, chińskie technologie są niestraszne, dany kraj może całkowicie odpuścić przepisy NZIA dotyczące kryteriów kwalifikacji wstępnej i nagradzania w aukcjach jeśli oznaczałoby to nieproporcjonalnie wysokie koszty dla odbiorców. Tak więc, jeśli dana oferta z azjatyckimi komponentami, czy technologiami, będzie ponad 15% tańsza od innych, to można będzie całkowicie zdjąć sito w postaci kryteriów jakościowych. To samo obowiązuje jeśli wskutek zastosowania kryteriów jakościowych dana aukcja kończy się niedostateczną podażą projektów.
Indeksacja jest, ale nieobowiązkowa
Końcowe zapisy NZIA dają państwom członkowskim możliwość indeksacji ceny pozyskanej przez inwestora na aukcji, co częściowo zmniejsza ich ryzyka związane ze wzrostem inflacji, cen urządzeń, czy kluczowych surowców dla farm wiatrowych jak stal, miedź, czy cement. Tym niemniej, Rozporządzenie nie nakłada na rządy żadnych nowych obowiązków w tym obszarze, a indeksację na chwilę obecną stosuje tylko garstka państw UE – w tym Polska dla pierwszych farm wiatrowych na morzu.
Rozporządzenie nie zawiera też żadnych twardych zapisów mających na celu ochronę inwestorów od cen ujemnych na aukcjach, co z pewnością wiąże się z różnicą zdań pomiędzy państwami w zakresie oceny ich efektów. Dla przykładu, niemiecka administracja rządowa traktuje je jako pozytywne zjawisko dające odbiorcom możliwie najtańszą energię z OZE, natomiast inne państwa widzą duże ryzyko z nimi związane z punktu widzenia przyciągania nowych inwestycji.
Kryteria jakościowe mają początkowo obowiązywać dla ograniczonego wolumenu energii na aukcjach – ma to być co najmniej 30% całkowitej ilości energii lub co najmniej 6 GW mocy na państwo członkowskie.
Do końca 2027 r. Komisja Europejska, a następnie co dwa lata, dokona przeglądu przepisów NZIA w zakresie modelu aukcji OZE i wprowadzi ewentualne zmiany jeśli będą konieczne do osiągnięcia celów Rozporządzenia.
Kilka tygodni temu zakończyły się konsultacje Komisji Europejskiej w zakresie zaleceń dla państw członkowskich w kontekście zmiany modelów aukcyjnych dla OZE i stosowania kryteriów jakościowych. Dokument na razie niewiążący prawnie Bruksela ma przedstawić już w II kwartale br. i będzie to preludium do nadchodzącego obligatoryjnego aktu wykonawczego w tym obszarze.
Po publikacji zaleceń, Komisja ma przyjąć akt wykonawczy szczegółowo określający kryteria kwalifikacji wstępnej i przyznawania wsparcia inwestorom w drodze aukcji – ma na to 9 miesięcy od wejścia w życie Rozporządzenia NZIA. Przepisy dotyczące kryteriów pre-kwalifikacji i nagradzania w aukcjach mają być z kolei stosowane w przeciągu półtora roku po rozpoczęciu działania NZIA. W praktyce stosowanie nowych przepisów aukcyjnych może dotyczyć już więc aukcji przeprowadzanych w 2027 r.
Branża chce pewności
W ramach konsultacji Komisji wypowiedziała się m.in. główna organizacja „parasolowa” sektora energetycznego w UE – Eurelectric – zrzeszająca największe firmy europejskie w branży. Eurelectric apeluje przede wszystkim o wypracowanie przejrzystych, niedyskryminacyjnych i wymiernych kryteriów jakościowych, które zapewniłyby inwestorom pewność prawną. Mają one być zharmonizowane na poziomie unijnym i zgodnie z postulatem branży dotyczyć nie tylko samych aukcji, ale także wcześniejszego etapu wydawania pozwoleń lokalizacyjnych – na przykładzie morskich farm wiatrowych.
Eurelectric sprzeciwia się m.in. zjawisku ujemnych cen energii i popiera indeksację ustalanych w aukcjach kwot, nie tylko w oparciu o bieżącą inflację, ale także o ceny kluczowych surowców, zaznaczając, że od wygrania aukcji do zakończenia inwestycji np. w przypadku morskich farm wiatrowych może minąć od 5 do nawet 13 lat. Zdaniem stowarzyszenia, indeksacja w oparciu o bieżące ceny surowców powinna działać dwustronnie – tzn. jeśli ceny spadają to także i wynagrodzenie inwestora.
Przedstawiciele branży chcieliby też zróżnicowanego podejścia dla różnych technologii OZE. W przypadku fotowoltaiki podnoszą, że cele unijne na 2030 r. są nierealne do spełnienia eliminując azjatyckich dostawców technologii, którzy już zdominowali ten segment. Zupełnie inny punkt startowy mają z kolei farmy wiatrowe, gdzie dostawcy europejscy nadal dominują na unijnym rynku.
Według Eurelectric, kryteria jakościowe – do czasu wypracowania wspólnej metodologii ich stosowania na poziomie UE – powinny być monitorowane przez eksperckie komitety zewnętrzne i należy ograniczyć ich zastosowanie do jednego jasno określonego celu (np. maksimum jedno kryterium na aukcję). Zdaniem Eurelectric, kraje nie powinny też preferować rodzimych, lokalnych dostawców w łańcuchu dostaw.
W opinii inwestorów, kryteria kwalifikacyjne do aukcji powinny być zerojedynkowe, natomiast na etapie wyboru zwycięzców aukcji powinny obowiązywać już konkretne punkty za ich wypełnienie.
Berlin lubi ceny ujemne
Ciekawe stanowisko w konsultacjach przedstawiło niemieckie ministerstwo gospodarki i klimatu. Jak na lidera zielonej transformacji w Europie, stoi ono w zastanawiającej kontrze do postulatów unijnej branży OZE. Berlin wypowiada się w nim sceptycznie wobec koncepcji wprowadzenia indeksacji cen aukcyjnych argumentując to wyższymi kosztami wsparcia i brakiem przewidywalności w zakresie przyszłych wydatków na projekty. Dodatkowo, Niemcy zwracają uwagę, że indeksacja może zniechęcać inwestorów do hedgingu ich kosztów.
W kwestii cen ujemnych, niemieckie ministerstwo stwierdza z kolei wymownie: „wyeliminowanie cen ujemnych może nie prowadzić do optymalnych skutków ekonomicznych, gdyż niekoniecznie odzwierciedla faktyczną gotowość do ryzyka inwestorów. W przypadku bardzo korzystnych warunków aukcyjnych (jakość lokalizacji, niskie koszty przyłączenia, dojrzałość rynku, etc.), ceny ujemne mogą pomóc uniknąć zawyżonych przychodów”.
Teraz czas na Komisję
Aktualnie trwają finalne akceptacje Rozporządzenia NZIA w Parlamencie Europejskim i w Radzie UE. Tekst został już formalnie przyjęty przez Komisję ITRE w Parlamencie i czeka na końcową akceptację na kwietniowej plenarce. Na forum Rady UE, NZIA został już przyjęty przez COREPER.
Równolegle, Komisja Europejska pracuje nad zaleceniami dla państw członkowskich w zakresie zmian modelu aukcyjnego, których należy spodziewać się w II kwartale 2024 r.
Akt wykonawczy KE w tym obszarze – już obowiązujący prawnie – będzie przyjęty przez Brukselę prawdopodobnie w I połowie 2025 r. z półtoraroczną derogacją dla państw na wdrożenie nowych przepisów w zakresie aukcji OZE.
