Podczas posiedzenia Parlamentarnego Zespołu Górnictwa i Energii 21 marca 2018 r. Maciej Bando,Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, ocenił krytycznie projekt nowelizacji ustawy o OZE, która jest obecnie na ostatniej prostej przed rozpoczęciem prac w Sejmie. Przedstawiciele organizacji branżowych np. wiatrowych, biogazowych czy słonecznych, generalnie poparli projekt Ministerstwa Energii. Oczywiście mieli swoje wątpliwości, czy aby na pewno nowelizacja zagwarantuje odpowiednio stabilną ramę regulacyjną do stymulowania inwestycji w nową moc odnawialnych źródeł energii. Nie zmienia to jednak obrazu kierunkowej akceptacji dla działań ministerstwa.
Prezes URE ocenił, że „ustawa jest kolejnym przykładem budowania chaosu, w czym pion energii odnawialnej w Ministerstwie Energii w ostatnim czasie się specjalizuje, czego przykładem są chociażby aukcje czy kwestie ustawy odległościowej”. Ponadto stwierdził, „że ustawa w tym brzmieniu jest niewykonalna”.
Spór pomiędzy Ministerstwem Energii a Prezesem URE, który był znany przynajmniej od czasu medialnych doniesień nt. prac nad ustawą o Komisji Nadzoru Rynku Energii nie wygasa. W piśmie z dnia 22 marca Prezes URE zarzuca Ministerstwu Energii „braku woli skorzystania z wiedzy ekspertów Urzędu, w tym z doświadczeń związanych z organizacją dotychczasowych aukcji i stanowi wyraz wysoce nieprofesjonalnego podejścia do procesu stworzenia prawa, które nie mieści się w kanonie przyzwoitej legislacji.”
Teraz trudno mieć co do jego istnienia jakiekolwiek wątpliwości, gdyż strony nie szczędzą sobie gorzkich słów. Fakt ten jest szczególnie niepokojący w kontekście prawdopodobnego niewypełnienia celu OZE w zakresie energii elektrycznej na rok 2020. Już dziś wiadomo, że podobnie jak w wielu innych krajach członkowskich UE, cele OZE głównie dla sektora transportu są dla Polski nieosiągalne.
Chaos w OZE?
Nowelizacja ustawy o OZE, która została opublikowana pod koniec czerwca 2017 r. i była przedmiotem obszernych konsultacji publicznych, uzyskała w grudniu 2017 r. akceptację Komisji Europejskiej. Tuż po rynku mocy, notyfikacja ta jest następnym przykładem potwierdzającym, że Ministerstwo Energii potrafi porozumieć się w sprawie systemów wsparcia z niełatwym partnerem, jakim jest Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji. Wiele innych rządów ma z tym poważne trudności. Obiektywnie patrząc, wydaje się, że Ministerstwo Energii jest zdolne do osiągnięcia praktycznych kompromisów na arenie międzynarodowej. Niewątpliwie informacja o pracach nad projektem ustawy o Komisji Nadzoru Rynku Energii była zbędną inicjatywą zaczepną.
Przeprowadzenie aukcji w formie papierowej, faktyczna konieczność powtórzenia prekwalifikacji wszystkich projektów z powodu zmienionych koszyków aukcji oraz rozszerzenie katalogu dokumentów przedkładanych wraz z wnioskiem wydanie zaświadczenia prekwalifikacyjnego, może przerastać obecne możliwości organizacyjne Urzędu Regulacji Energetyki. Z zupełnie ludzkiego punktu widzenia można więc zrozumieć emocjonalne stwierdzenie Prezesa URE, że ustawa jest „niewykonalna”. Natomiast stwierdzenie, że „pion energii odnawialnej w Ministerstwie Energii w ostatnim czasie specjalizuje się w budowaniu chaosu” jest krzywdzące. Chociażby z tego powodu, że ostatnie inicjatywy legislacyjne dotyczące zmian w ustawie o OZE nie były autorstwa tego departamentu. Nie bez powodu ostatnia nowelizacja nazywa się potocznie „Lex Energa”…
Rola Prezesa URE
Dotychczasowe tzw. aukcje testowe z grudnia 2016 r. i czerwca 2017 r. udowodniły, że URE miał problemy z wdrożeniem nowego systemu wsparcia. Wynikały one nie z samej legislacji, ale z koncepcji narzędzia IT – platformy aukcyjnej. Pomimo pełnego zaangażowania pracowników URE i szkolenia zaangażowanych inwestorów, co swoją drogą było dobrym przykładem otwartej i pomocnej administracji, nie udało się zorganizować pierwszej aukcji za pomocą platformy elektronicznej bez wpadek. Jednak kierownictwo URE wyciągnęło właściwe wnioski, zleciło naprawę systemu i druga aukcja dla większej ilości inwestorów odbyła się już bez problemów. Tym samym, Prezesowi URE nie można odmówić zdolności do wyciągania wniosków z błędów. Ustawa o OZE powinna umożliwiać Prezesowi URE dokonanie wyboru metody przeprowadzenia aukcji dla poszczególnych koszyków. Dla niektórych koszyków jak np. dla koszyków dla farm wiatrowych i instalacji fotowoltaicznych (które odpowiadają koszykom „inne” zgodnie z obecnym systemem wsparcia) bardziej zasadne mogłoby być skorzystanie z platformy elektronicznej, zaś dla innych koszyków przeprowadzenie tzw. „aukcji papierowej”.
Wydawało się, że nowy system wsparcia będzie w praktyce stabilną podstawą do inwestowania. Niestety dalsze wydarzenia pokazały, że Prezes URE do nowego systemu wsparcia podchodzi bardziej „autorsko” niż sama ustawa o OZE przewiduje. W dniu 3 stycznia 2018 r. tj. rok po organizacji pierwszej aukcji testowej, URE opublikowało zestawienie najczęściej zadawanych pytań dotyczących obowiązków wytwórców energii z OZE po wygranej aukcji. Niestety zestawienie to nie zostało opublikowane w formie informacji Prezesa URE i pozostawia daleko idące wątpliwości odnośnie do samych autorów. Zresztą, formułując je zastosowano podwyższone środki bezpieczeństwa – „zastrzec należy, że wszystkie osoby i podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej, dokonują interpretacji przepisów prawa na własną odpowiedzialność i ryzyko, przy czym dokonana interpretacja może podlegać późniejszej weryfikacji w ewentualnym postępowaniu sądowym”. Dotychczas wiedzę można było poszerzyć na bezpłatnych seminariach, które prowadzili wysocy rangą pracownicy URE. Od pewnego czasu jedyną formą są płatne konferencje szkoleniowe, których jednak nie organizuje Urząd. Zdaje się, że właśnie teraz, jak nigdy wcześniej, potrzebna jest sprawna komunikacja regulatora z rynkiem.
Mało pomocne „zestawienie pytań i odpowiedzi”
W ramach powyższego zestawienia pytań z dnia 3 stycznia 2018 r., autorzy stwierdzają, że z jednej strony „ewentualna modyfikacja terminu pierwszego wytworzenia energii elektrycznej, w stosunku do daty podanej w tym względzie przez wytwórcę w treści oferty, dopuszczalna jest wyłącznie w granicach wynikających z art. 79 ust. 3 pkt 8 lit. a ustawy OZE (termin wytworzenia po raz pierwszy energii elektrycznej w instalacji)”. Z drugiej zaś „wolumen energii objęty ofertą zwycięzcy aukcji, podzielony na poszczególne, następujące po sobie lata kalendarzowe, jest parametrem stałym, a zatem niepodlegającym modyfikacji po wygraniu danej aukcji”. Dalej wskazano, że nie istnieje uprawnienie „wytwórcy do modyfikacji wolumenów energii planowanych do wytworzenia w pierwszym, drugim i następnych latach wsparcia w ramach systemu aukcyjnego”.
Niewątpliwie celem wsparcia instalacji OZE jest produkcja energii w 15-letnim okresie wsparcia, tak by Polska mogła wypełnić m.in. cele OZE w zakresie energii elektrycznej na rok 2020. Skąd jednak autorzy „zestawienia” biorą przekonanie, że celem ustawy jest produkcja wolumenu „podzielonego na poszczególne, następujące po sobie lata kalendarzowe”, pozostaje bez odpowiedzi. Wydaje się, że autorzy ustawy o OZE wprowadzili sankcjonowany okres rozliczeniowy „pełnych trzech lat kalendarzowych” z pełną świadomością. Zresztą sporo osób było zaangażowanych w proces tworzenia ustawy o OZE w 2014 i 2015 r., w tym również znaczna część obecnych pracowników URE.
Intencją ustawodawcy było rozliczenie energii objętej systemem wsparcia OZE pięć razy tj. przez cztery okresy rozliczeniowe co pełne trzy lata i na koniec w celu podsumowania piętnastoletniego okresu. Niestety w świetle interpretacji URE tak się nie stanie. Ponadto stwierdzono, że „istotą aukcyjnego systemu wsparcia nie jest samo wytworzenie energii ze źródeł odnawialnych (jak miało to miejsce np. w przypadku świadectw pochodzenia), lecz wprowadzenie energii do sieci i jej sprzedaż”. Sprzedaż energii elektrycznej jest możliwa dopiero po uzyskaniu koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej – „WEE”. W praktyce wytworzona energia od momentu elektryfikacji instalacji OZE jest wprowadzana do sieci na podstawie „umowy o współpracy w przedmiocie dokonania rozruchu jednostki wytwórczej”. Wzór takiej umowy największej spółki dystrybucyjnej w Polsce wymaga oświadczenia ze strony wytwórcy, że posiada „promesę koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej”, „umowę w przedmiocie świadczenie usług bilansowania handlowego” i „umowę sprzedaży energii elektrycznej, na podstawie której sprzedaje energię elektryczną wytworzoną i wprowadzaną do sieci OSD”.
Obecnie z powodu powyższego „zestawienia pytań i odpowiedzi” przez instalację OZE wytworzona i wprowadzona energia elektryczna jest rozliczona wstecz w momencie uzyskania koncesji. URE twierdzi ponadto, że ustawa o OZE „wyklucza możliwość aplikowania o wsparcie za energię wytworzoną w czasie rozruchu technologicznego”. Inwestor i finansujący go bank przejmują więc ryzyko, że URE nie udzieli inwestorowi koncesji w odpowiednim terminie. Wszystko to pomimo, że w zestawieniu stwierdzono również, że zmiana terminu jest dopuszczalna „wyłącznie w granicach wynikających z art. 79 ust. 3 pkt 8 lit. a ustawy OZE (termin wytworzenia po raz pierwszy energii elektrycznej w instalacji).” Niestety istnieje realna obawa, że banki nie będą chętnie finansować budowy instalacji OZE po wygranej aukcji. Wynika to m.in. z tego, że wejście do systemu wsparcia zależy od sprawności organizacyjnej niektórych oddziałów URE. Charakteryzują go systematyczne braki kadrowe. Średni czas oczekiwania już teraz wynosi ok. 2 miesięcy od złożenia pełnego wniosku, w tym pozwolenia na użytkowanie.
Banki boją się opóźnień
Niestety sama nowelizacja ustawy zawiera również kilka przepisów, które „pojawiły” się, zgodnie z informacjami pochodzącymi z Ministerstwa Energii, na wniosek Prezesa URE. Bardzo poważnym problemem dla inwestorów i banków jest zupełny brak elastyczności w zakresie zmian w harmonogramie, który zostaje przedłożony w ramach oferty aukcyjnej. Przesunięcia w zakresie zaplanowanych prac budowlanych lub opóźnienia w uzyskaniu niezbędnych decyzji administracyjnych mogą w praktyce popsuć niejeden skrzętnie przygotowany harmonogram.
Zgodnie z art. 92 ust. 6 ustawy, wsparcie przysługuje w okresie wskazanym przez wytwórcę w ofercie. Na podstawie art. 79 ust. 3 pkt. 4a inwestor jest zobowiązany do wskazanie okresu, w którym wytwórca, w przypadku wygrania aukcji, będzie korzystać z aukcyjnego systemu wsparcia. Ponadto, zastąpiono w art. 79 ust. 3 pkt 6 pojęcie ilości energii „planowanej” na poszczególne lata, ilością energii „jaką uczestnik aukcji zobowiązuje się sprzedać w ramach systemu aukcyjnego”. Zmiany zaproponowane przez Prezesa URE sugerują chęć wprowadzenia „autorskiej” interpretacji, którą znamy z zestawienia pytań z dnia 3 stycznia 2018 r. wprost do znowelizowanej ustawy. Tym samym możliwa jest interpretacja prowadząca do wniosku, że na podstawie art. 92 ust. 6 poza okresem wskazanym w ofercie, wytwórca nie będzie już mógł korzystać z aukcyjnego systemu wsparcia. Tak radykalna zmiana, która czyni system aukcyjny skrajnie opresyjnym, jest niepożądana.
Zamiast tego rekomendowane jest wprowadzenie przepisu umożliwiającego jednorazową korektę harmonogramu załączonego do oferty np. na dwa tygodnie przed planowanym wejściem do systemu wsparcia. W praktyce los wielu inwestycji zależy właśnie od możliwości urealnienia harmonogramu. Przepis ten wyszedłby naprzeciw oczekiwaniom wielu interesariuszy rynku.
OZE są potrzebne
Nadzieja w tym, że desperacja inwestorów OZE i obawa przed niekontrolowanymi akcjami własnych „antywiatrakowców” nie przysłoni posłom i senatorom refleksji nad faktycznym celem nowelizacji ustawy o OZE tj. spełnieniem obowiązków w zakresie udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto. W praktyce, ma ona uruchomić inwestycje warte ok. 50 miliardów złotych w ciągu następnych 2-3 lat. Instalacje te będą istotnym elementem bezpieczeństwa energetycznego Polski po wygaszeniu starszych bloków węglowych. PSE już teraz pracuje nad tzw. enkapsulacją, czyli integracją źródeł rozproszonych do Krajowego Systemu Energetycznego. Jeżeli system wsparcia będzie nieprecyzyjny lub interpretacja URE zbyt „autorska”, wzrosną koszty finansowania budowy instalacji czy długoterminowego uruchomienia. To wszystko będzie problemem, o ile finansowanie w ogóle będzie dostępne. Za takie błędy będą płacić jak zwykle odbiorcy, zarówno indywidualni i przemysłowi.
dr Christian Schnell, Wiceprezes Związku Przedsiębiorców i Pracodawców Sektora Energii, prawnik wielokrotnie uczestniczący w rozwijaniu projektów z dziedziny odnawialnych źródeł energii
