Spis treści
Komisja Europejska przedstawiła w połowie marca długo wyczekiwane propozycje reformy rynku energii elektrycznej w UE, mające na celu złagodzenie wzrostów cen prądu, które w ubiegłym roku zaczęły szaleć, przede wszystkim z uwagi na wojnę w Ukrainie i gwałtowny wzrost cen gazu ziemnego. Astronomiczne ceny gazu, które dochodziły nawet do ok. 350 EUR/MWh zeszłego lata windowały ceny prądu na rynku spot do poziomu ok. 700 EUR/MWh w takich państwach jak Hiszpania, Włochy, czy Francja. Dodatkowymi przyczynami wzrostów cen energii elektrycznej były także rekordowe ceny uprawnień do emisji CO2 oraz niższa produkcja prądu z elektrowni jądrowych i wodnych.
W międzyczasie, od lata ubiegłego roku, ceny gazu ziemnego gruntownie spadły ciągnąc za sobą także ceny energii elektrycznej. Ceny gazu na giełdzie TTF sięgają obecnie poziomu ok. 40 EUR/MWh – w dużej mierze z uwagi na ciepłą zimę na Starym Kontynencie i spadek zapotrzebowania ze strony przemysłu – co wpłynęło na obniżenie średnich, miesięcznych cen prądu w najdroższych państwach UE sporo poniżej 200 EUR/MWh.
Obecne relatywnie niskie ceny gazu są dodatkowym argumentem dla zwolenników możliwie kosmetycznych zmian modelu rynku energii. W tym duchu należy właśnie postrzegać propozycję reformy zaproponowaną ostatecznie przez Brukselę. Wysocy przedstawiciele KE jeszcze na jesieni zeszłego roku sygnalizowali potrzebę gruntownej reformy, ale z czasem – przy wsparciu pikujących cen surowców oraz prądu – tendencje reformatorskie mocno przygasły.
Mniej znaczy więcej czyli jakie reformy zaproponowała Bruksela?
Ostateczny pakiet reform uwzględnia rewizję rozporządzenia i dyrektywy o rynku energii elektrycznej, rewizję dyrektywy OZE, rozporządzeń ACER oraz REMIT. Najważniejsze elementy zaprezentowanych zmian to:
- Promocja kontraktów długoterminowych dla nowych mocy – w formie dwustronnych kontraktów różnicowych (ang. Contracts for Difference, CfD), i umów PPA (ang. Power Purchasing Agreements) – przy jednoczesnym utrzymaniu mechanizmu cen krańcowych na rynkach krótkoterminowych;
- Odejście od kontynuacji limitów cenowych dla instalacji inframarginalnych (tj. tańszych od tych domykających krzywą popytu i podaży);
- Wzmocnienie roli rynków terminowych i hedgingu w handlu energią elektryczną w celu ograniczenia zmienności cen energii elektrycznej;
- Krajowe cele w zakresie bezemisyjnej elastyczności systemu elektroenergetycznego – w tym wsparcie elastyczności strony popytowej (DSR) oraz magazynów energii jako alternatywy dla budowy nowych mocy gazowych;
- Kontynuacja ochrony gospodarstw domowych i MŚP przed wzrostami cen energii w sytuacjach kryzysu cenowego;
- Przyspieszenie rozwoju odnawialnych źródeł energii i zwiększenie przejrzystości operatorów sieci przesyłowej i dystrybucyjnej w oferowaniu mocy przyłączeniowych;
- Umożliwienie dzielenia się energią odnawialną przez aktywnych konsumentów – gospodarstwa domowe, MŚP, czy urzędy publiczne.
- Wzmocnienie monitoringu i walka regulatorów z nadużyciami na rynku energii.
Najbardziej kontrowersyjnym elementem reformy od początku była kwestia nałożenia na właścicieli elektrowni obowiązku stosowania 2-stronnych kontraktów różnicowych (, które ograniczają przychody instalacji niskoemisyjnych do poziomu ustalonych cen maksymalnych. W sytuacji gdy cena rynkowa jest wyższa od tej ustalonej w CfD, operator musi zwrócić nadwyżkę przychodów. Europejscy inwestorzy mocno sprzeciwiali się skrajnym pomysłom, aby nałożyć obowiązek stosowania CfD na wszystkie istniejące (w formule ex-post) i nowe instalacje niskoemisyjne, argumentując, że takie rozwiązanie powodowałoby zamrożenie inwestycji w OZE, naruszyłoby prawa nabyte i byłoby prostą drogą do niewykonania celów neutralności klimatycznej Europy.
Końcowa propozycja Brukseli w zakresie CfD jest dość wyważona i spotkała się z raczej pozytywną reakcją inwestorów europejskich. Istniejące instalacje nie będą bowiem musiały stosować CfD, natomiast inwestorzy w nowe instalacje oparte na OZE i energetyce jądrowej będą do tego zobligowani, ale tylko jeśli zdecydują się na bezpośrednie wsparcie publiczne. Jeśli wybiorą umowy PPA lub przychody z rynku, to ominą ten obowiązek, co daje im oczekiwaną swobodę w wyborze strumienia przychodów z inwestycji. Zapis dotyczący obowiązkowych CfD dla nowych bloków jądrowych korzystających z pomocy publicznej jest potencjalnie trudny dla polskiej administracji, która nie chce determinować z góry systemu wsparcia dla atomu, a historycznie nie była przychylna opcji CfD.
Ważne ułatwienie udało się wprowadzić francuskiemu rządowi, który zabiegał, aby starsze bloki jądrowe także były objęte CfD w przypadku rozszerzenia i modernizacji przedłużających ich funkcjonowanie. Ten zapis prawdopodobnie będzie kwestionowany przez państwa członkowskie i europosłów będących przeciwnikami energetyki jądrowej na czele z Niemcami.
Wszystkie przychody z CfD trafiające od wytwórców gromadzących nadmiarowe zyski do budżetów państw maja być zgodnie z propozycjami przenoszone na wszystkich odbiorców końcowych według klucza ich udziału w zużyciu prądu. Nie ma w tym zakresie mowy o redystrybucji tych środków z powrotem do wytwórców, np. na inwestycje niskoemisyjne, czego chciałyby spółki energetyczne (mówi o tym m.in. PGE).
Dokumenty zawierają także istotny impuls dla państw członkowskich do promocji umów PPA zawieranych bezpośrednio między wytwórcami OZE, a większymi odbiorcami energii. Państwa mają wprowadzać mechanizmy gwarancji odbioru energii po cenach rynkowych w przypadku braku płatności przez odbiorcę. Jest to obecnie istotne ryzyko dla wytwórców i jedna z barier dla rozwoju umów PPA.
Koniec domiarów dla wytwórców?
Nie mniej istotne jest to czego nie ma w pakiecie Komisji, a brak np. kontynuacji ograniczania przychodów instalacji tzw. inframarginalnych. Bruksela nie zakłada więc systemowej kontynuacji limitów, które zostały wyznaczone w awaryjnym Rozporządzeniu UE na poziomie 180 EUR/MWh, ale mają zastosowanie tylko do końca czerwca br. Państwa miały tu pewną swobodę i niektóre jeszcze podkręciły te limity w dół, jak np. Polska, która przyjęła regulacje o cenach maksymalnych – wprowadzające limity cenowe oparte na kosztach zmiennych jednostek konwencjonalnych (dla węglówek znacznie niższe niż 180EUR/MWh). Zgodnie z obecną propozycją Brukseli, wyzwaniem będzie przedłużenie krajowych regulacji mrożących ceny hurtowe w Polsce od II połowy br. Po pierwszych wypowiedziach interesariuszy w Radzie UE można spodziewać się próby przywrócenia przez niektóre kraje opcji limitów cenowych w sytuacji wysokich cen energii, przed czym przestrzegają już przede wszystkim inwestorzy w OZE.
Z pewnością narzekać mogą także odbiorcy energochłonni, którzy jako jedyna grupa odbiorców mogą być nadal zdani jedynie na krajowe subsydia kompensujące rosnące koszty energii. Nie zaproponowano bowiem dla nich w pakiecie mechanizmów systemowych ochrony przez wzrostami cen prądu, a rozwój kontraktów PPA, czy własnych źródeł wytwórczych zajmie lata. Może to prowadzić do zakłóceń konkurencji w przemyśle europejskim, w zależności od poziomu zamożności i skali subsydiów oferowanych w danym kraju.
W zakresie rozwoju OZE, projekt KE nakłada także na OSP, we współpracy z OSD, ważny obowiązek kwartalnego raportowania i upubliczniania informacji nt. aktualnych zdolności przyłączenia nowych mocy wytwórczych w danym regionie ich działalności.
Bruksela dąży też do zwiększenia wolumenów energii, która będzie przedmiotem handlu na rynkach terminowych. W tym celu, Komisja proponuje utworzenie regionalnych wirtualnych hubów handlu na rynkach forward ze scentralizowaną platformą obrotu i cenami referencyjnymi dla tego typu kontraktów. Jest to propozycja na wzór rozwiązań już funkcjonujących w Skandynawii. Komisja nakłada na regulatorów obowiązek upewnienia się, że dostawcy energii wdrażają adekwatne strategie hedgingowe w celu zapobiegania nagłym skokom cen. Takie strategie mogą opierać się na kontraktach PPA.
Oszczędzacie? To oszczędzajcie uczciwie dalej
Mniej kontrowersyjna jest widoczna w nowym pakiecie promocja redukcji zapotrzebowania na energię poprzez DSR (ang. Demand Side Response) i rozwoju magazynów energii. Bruksela proponuje nałożenie na państwa członkowskie obowiązku sporządzania okresowych raportów nt. rozwoju obydwu segmentów. Pierwsze z nich mają być gotowe do 1 stycznia 2025 r. i obejmować okres 5-letni, z aktualizacją co 2 lata. Komisja Europejska umożliwia też dodatkowe mechanizmy promocji DSR poprzez możliwość zamawiania przez operatorów sieci przesyłowej mechanizmów „golenia” szczytów zapotrzebowania i chce ich większego udziału w mechanizmach mocowych. Na podstawie raportów, kraje mają opracować swoje indykatywne cele w zakresie rozwoju DSR i magazynów energii, które będą częścią Zintegrowanych Krajowych Planów na rzecz Energii i Klimatu.
Propozycja KE doprecyzowuje także metodykę kształtowania taryf dla operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, które powinny odzwierciedlać koszty zmienne, a także nakłady inwestycyjne i operacyjne, włączając inwestycje zwiększające efektywność energetyczną przesyłu, usługi elastyczności (np. DSR), inteligentne opomiarowanie, czy modernizację sieci.
W zakresie ochrony odbiorców końcowych przed skokami cen prądu, Bruksela nakłada obowiązek na sprzedawców energii w zakresie umożliwienia im korzystania z gwarantowanej
i stałej ceny energii (z możliwością jej różnicowania w szczycie i poza nim) co najmniej na okres 1 roku. Odbiorcy wyposażeni w inteligentne opomiarowanie będą także mieli możliwość skorzystania z taryf dynamicznych, dających impuls do redukcji zużycia w szczytach zapotrzebowania. Będą także mogli wymagać od sprzedawców energii instalacji odrębnego licznika do pomiaru zużycia przez urządzenia AGD, czy ładowarkę samochodu elektrycznego.
Propozycje umożliwiają także dzielenie się energią wytwarzaną przez prosumentów – zarówno przez gospodarstwa domowe, MŚP, czy urzędy publiczne, na podstawie dedykowanych umów prywatnych, lub poprzez jednostkę prawną.
Gospodarstwa nadal chronione
Co ważne, gospodarstwa domowe i MŚP mają być nadal chronieni przed znaczącymi wzrostami rachunków za energię w okresach kryzysów cenowych. W swoich propozycjach, legislator definiuje taki stan kryzysowy poprzez łączne spełnienie następujących uwarunkowań: a) wzrost hurtowych cen energii elektrycznej o co najmniej 2,5 krotność średniej ceny z poprzednich 5 lat, który może potrwać co najmniej 6 miesięcy; b) ostre skoki cen detalicznych o co najmniej 70%, które mogą potrwać co najmniej 6 miesięcy; c) gospodarka jest negatywnie dotknięta wzrostami cen energii. Nie do końca jasne jest czy ww. kryteria są wymiernie określone, np. kto ma decydować czy dany kryzys cenowy potrwa kolejne pół roku i czy gospodarka na tym traci.
Przy spełnieniu ww. kryteriów, KE może ogłosić kryzys energetyczny uprawniający z kolei do wprowadzania taryf poniżej kosztów wytwarzania energii, pod warunkiem że część konsumowanej energii będzie wyjęta z regulacji, aby utrzymać impuls do ograniczenia zużycia. Jednocześnie, dostawcy muszą uzyskać adekwatną rekompensatę za sprzedaż energii poniżej kosztów. Stan kryzysu cenowego może trwać nie dłużej niż rok.
Liberałowie kontra interwencjoniści: Madryt w fotelu kierowcy reformy?
Teraz propozycjami Komisji Europejskiej zajmą się Parlament Europejski i państwa członkowskie w Radzie UE – prace w obydwu instytucjach już się rozpoczęły.
Warto tu przypomnieć, że gdy w poprzedniej kadencji PE podjęto reformę rynku energii elektrycznej w ramach tzw. Clean Energy Package (Pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”), cały proces – od publikacji przez KE projektów aktów legislacyjnych w listopadzie 2016 r. do końcowego głosowania europosłów na sesji plenarnej w marcu 2019 r. – zajął blisko dwa i pół roku. Dzisiaj nie mamy tyle czasu: jeżeli PE ma zdążyć zatwierdzić reformę przed wyborami europejskimi w maju 2024 r., negocjacje powinny zakończyć się najpóźniej przed tegorocznymi świętami Bożego Narodzenia.
Co niewątpliwie uprawdopodabnia ten ambitny scenariusz to fakt, że sugerowane przez Komisję zmiany są tym razem bardzo punktowe, a ich ilość znacznie mniejsza niż siedem lat temu. Dodatkowo, cel zamknięcia prac nad reformą w ramach Prezydencji Hiszpańskiej w Radzie UE podzielany wydaje się być zarówno przez europosłów wiodących grup politycznych, jak i przez kraje członkowskie.
Aby tak się stało, Parlament powinien sfinalizować swoje stanowisko na trialogi (negocjacje międzyinstytucjonalne pomiędzy PE, KE i Radą) optymalnie jeszcze przed wakacjami – na lipcowej sesji plenarnej w Strasburgu. To z kolei wymagałoby głosowania w komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii (ITRE) najpóźniej w drugiej połowie czerwca. Podobnie rzecz ma się z Radą UE, w której sprawująca Prezydencję w tym półroczu Szwecja chciałaby przyjąć tzw. podejście ogólne (general approach) do końca czerwca.
Oficjalnie Sztokholmowi chodzi wyłącznie o tempo prac, mniej oficjalnie – o ich efekt: obóz państw „liberalnych” – z którym utożsamiani są Szwedzi i który od początku opowiadał się za możliwie kosmetycznymi zmianami w rynku, broniąc jego obecnego modelu funkcjonowania – wolałby nie pozostawiać strategicznych decyzji co do wyjściowego stanowiska Rady w rękach Hiszpanów. Ci bowiem są de facto liderami obozu „interwencjonistów” – grupy krajów, które od wielu miesięcy zabiegały o głęboką reformę rynku i większą kontrolę państwa nad ustalaniem cen energii. Różnice między obydwoma obozami opisane zostały szczegółowo tutaj.
Kto będzie najważniejszą osobą
I tak dochodzimy do niezwykle ciekawego wątku – pytania o głównego sprawozdawcę reformy w Parlamencie Europejskim. W ubiegłym tygodniu zdecydowano, że przywilej wskazania go przypadnie w udziale drugiej co do wielkości frakcji – Grupie Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów (S&D). Konkretne nazwisko poznamy w ciągu najbliższych dni – niemal wszystko wskazuje na hiszpańskiego europosła, Nicolása Gonzáleza Casaresa. Dotychczas był on z ramienia socjalistów kontr-sprawozdawcą m.in. rewizji kluczowej dyrektywy o odnawialnych źródłach energii (REDIII), jest ponadto w PE członkiem prestiżowego Europejskiego Forum Energii, prowadzonego przez Jerzego Buzka.
To, co budzi wątpliwości niektórych, to czy wspólnie z hiszpańską Prezydencją uda mu się oprzeć pokusie forsowania punktu widzenia i postulatów jedynie Madrytu, czy wspomnianych wyżej „interwencjonistów”. Pokusie – dodajmy – tym większej, że w grudniu mają odbyć się w Hiszpanii wybory parlamentarne, w których premiera Pedro Sáncheza czeka niełatwa walka o utrzymanie władzy. Można spodziewać się, że wysokie ceny energii, ochrona przed nimi konsumentów, ale i sprawczość rządu w tym zakresie będą jednym z istotniejszych tematów kampanii wyborczej.
Podczas jednej z ostatnich konferencji w Brukseli, hiszpańska wicepremier i minister ds. energii Teresa Ribera – powoli przygotowująca się do prowadzenia Prezydencji Rady UE w obszarze energetyki i klimatu w II połowie tego roku – oświadczyła, że jej zdaniem reforma rynku energii powinna być dużo głębsza od przedstawionej propozycji Komisji i po raz kolejny odniosła się do swojej wcześniejszej koncepcji ustalania cen energii na rynku hurtowym w oparciu o średnią cenę, a nie koszty krańcowe najdroższych jednostek. Jednocześnie broniła opcji stosowania kontraktów różnicowych tłumacząc, że rekompensaty dla odbiorców za podwyższone rachunki nie powinny obciążać krajowych budżetów, także z uwagi na różnice w poziomie zamożności różnych państw UE. Ribera jest też zwolenniczką permanentnej roli rynku mocy na rynku energii i uproszczonych zasad dla jego wdrażania.
Na razie w swoich wypowiedziach publicznych González Casares wtóruje pani minister (są z tej samej partii) i podkreśla, że propozycja Komisji Europejskiej to krok w dobrą stronę, choć nie jest wystarczająco głęboka i ambitna – a Parlament Europejski powinien to, jego zdaniem, poprawić. Pytanie czy będą do tego sojusznicy: większość grup politycznych – na czele z największą Europejską Partią Ludową (EPP) i liberalno-centrową „Odnowić Europę” (Renew) – bardzo pozytywnie odebrała ostrożne podejście KE do reformy i powstrzymanie się od rewolucyjnych działań, w tym kontynuowania limitów przychodów instalacji inframarginalnych czy zmian w zakresie tzw. merit order (systemu kształtowania cen w oparciu o koszty najdroższej elektrowni zamykającej krzywą podaży i popytu) na rynku energii elektrycznej.
Jednocześnie hiszpański europoseł chwali KE za promowanie CfD i umów PPA jako długoterminowe środki mające przeciwdziałać wahaniom cen i stymulujące powstawanie nowych inwestycji w energetyce – i tu w PE zdaje się panować generalnie zgoda, chociaż pewne różnice zdań mogą pojawić się wokół szczegółów tych zapisów. González Casares krytykuje równocześnie otwieranie CfD na energetykę jądrową. Wtórują mu w tym m.in. Zieloni – ich kontr-sprawozdawca, Niemiec Michael Bloss, ogłosił już w swoim stylu, że KE próbuje umieścić atom w gnieździe odnawialnych źródeł energii niczym kukułcze jajo i że doprowadzi to do redystrybucji „od dołu do góry – z kieszeni zwykłych ludzi do walizek z pieniędzmi spółek jądrowych”. To pokazuje jak ogromne emocje w toku prac będzie budzić ta akurat kwestia – nawet jeżeli w decydujących głosowaniach w tej kadencji (na przykład nad głośnym aktem delegowanym do taksonomii) przeciwnicy atomu większości ostatecznie nie mieli. Podziały będą tu jednak przebiegać mniej wzdłuż linii politycznych, a znacznie bardziej – narodowych (w zależności od tego czy dany kraj członkowski ma lub planuje posiadanie atomu).
Niezwykle ważnym – o ile w ogóle nie kluczowym tematem dla europosłów będzie, oczywiście, ochrona konsumentów, w tym najbardziej wrażliwych gospodarstw domowych i zapobieganie zjawisku ubóstwa energetycznego. Należy spodziewać się tu wręcz – zwłaszcza ze strony niektórych grup politycznych – swoistej „licytacji” na pomysły, rozwiązania i ulgi. W efekcie projekt przepisów w tym obszarze wyjdzie z Parlamentu Europejskiego niemal na pewno istotnie rozbudowany i wzmocniony – chodzi o lepsze zabezpieczenie praw konsumentów np. w zakresie szerszego wyboru umów i taryf oraz o nową możliwość dzielenia się energią produkowaną przez prosumentów.
Dodatkowo pojawią się przypuszczalnie postulaty odnośnie cen regulowanych, obniżania opłat za prąd dla najbardziej potrzebujących odbiorców, wsparcia dla małych i średnich przedsiębiorstw, jak również dalszej demokratyzacji i decentralizacji rynku energii elektrycznej w Unii Europejskiej. Złośliwi skonstatują, że ma to związek z przyszłorocznymi wyborami europejskimi – obiektywnie jednak pomoc konsumentom to jeden z trzech głównych celów zaproponowanej przez Komisję Europejską reformy (obok zwiększania wykorzystania OZE i poprawy konkurencyjności unijnego przemysłu).
Sprawą, która może jeszcze poróżnić europosłów, jest wspomniane już wcześniej tworzenie regionalnych wirtualnych hubów handlu na rynkach forward. Zmuszania wytwórców energii do ponoszenia ryzyk wahań cen i zwiększania kontraktacji na rynkach terminowych nie chcą inwestorzy i z pewnością wpływowe europejskie stowarzyszenia, takie jak Eurelectric, będą dążyć w PE do rozwodnienia tych zapisów. Pytanie czy trafią na podatny grunt ze strony europosłów dla których priorytetem będą niskie ceny energii.
Rynek mocy ciągle w politycznej niemocy
Na koniec warto wspomnieć o czymś, czego KE nie ujęła w swojej propozycji, a co jest jednym z priorytetów Polski – tzn. o rynkach mocy. Obecnie są one traktowane jako instrument tymczasowy, stosowany wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach i wymagający skomplikowanego procesu zatwierdzania. Polski rząd chciałby za to, aby skuteczne mechanizmy zdolności wytwórczych traktować jako stały element wielotowarowego rynku energii elektrycznej i żeby państwa członkowskie miały nieograniczone prawo ich wdrażania.
Postulat ten podziela w dużym stopniu m.in. Europejska Sieć Operatorów Elektroenergetycznych Systemów Przesyłowych (ENTSO-E – jego członkiem jest m.in. PSE) i – co być może kluczowe – europoseł González Casares. Rynki mocy są dla niego gwarantem pewnych i bezpiecznych dostaw prądu w warunkach rosnącej penetracji rynku energii elektrycznej w UE przez zmienne odnawialne źródła energii. Mimo to wydaje się, że – również ze względu na skrajnie napięty harmonogram prac – trudno będzie wprowadzić takie zapisy w ramach obecnej reformy. Jeżeli jednak Komisja – zgodnie z tym, co sugeruje – przedłoży pogłębioną rewizję rynku prądu w nowej kadencji (2024-2029), wówczas będzie można powrócić do tego tematu. Jednocześnie warto podkreślić ostatnie zapowiedzi KE dotyczące toczących się prac nad zaleceniami z ułatwieniami proceduralnymi dla państw UE, planujących wdrożenie lub przedłużenie istniejących rynków mocy (jak Polska).
Maciej Burny – absolwent stosunków międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego i Uniwersytetu Berkeley w USA. W latach 2005 -2010 pracował w Ministerstwie Gospodarki, gdzie odpowiadał za politykę klimatyczno-energetyczną UE. W okresie 2010-2020 pełnił kierownicze funkcje w obszarze regulacji UE i spraw międzynarodowych w PGE.
Był sekretarzem i członkiem Rady Zarządzającej Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej w latach 2012-2018. Obecnie członek zarządu firmy doradczej Enerxperience.
Ryszard Pawlik- doradca europosła Jerzego Buzka
