Spis treści
Kryzys energetyczny
Po intensywnych 30-godzinnych negocjacjach w trilogach w ubiegły weekend, nad ranem 18 grudnia doszło do porozumienia pomiędzy Parlamentem Europejskim i Radą UE w sprawie rewizji systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2 – filaru europejskiej polityki klimatycznej. Choć jeszcze kilka tygodni temu osiągnięcie kompromisu w tym roku wydawało się mało realne z uwagi na ilość pozostających kwestii spornych, a do kontynuacji negocjacji szykowała się już kolejna Prezydencja szwedzka, Czechom, z konstruktywnym wsparciem europosłów, udało się domknąć sprawę na finiszu, co jest z pewnością dużym sukcesem ich sześciomiesięcznego przywództwa w Radzie UE.
Jakie są główne elementy ustaleń instytucji UE i jak wpłyną one na funkcjonowanie EU ETS w kolejnych latach? Według dostępnych informacji po negocjacjach, doszło do ustalenia szeregu przełomowych zmian w systemie handlu uprawnieniami, na finalne potwierdzenie których należy jednak poczekać do czasu publikacji ostatniego tekstu porozumienia.
Nie boimy się wysokich cen
Po pierwsze, w kwestii poziomu ambicji w EU ETS w sektorach objętych systemem handlu, instytucje uzgodniły cel 62% redukcji emisji CO2 do 2030 r. Rada UE postulowała cel 61%, a Parlament 63%, więc strony spotkały się pośrodku. Cel redukcji będzie osiągnięty poprzez ostre przyspieszenie tempa spadku puli uprawnień do emisji w EU ETS z obecnych 2,2% rocznie do 4,3%w latach 2024-2027 i 4,4% w latach 2028-2030.
Uprawnień w systemie będzie więc coraz mniej, co z pewnością wpłynie na ich wysoką cenę w perspektywie 2030 r., którą wiodące ośrodki analityczne szacują na znacznie przekraczającą poziom 120-140 EUR/t. Porozumienie pokazuje zatem, że obecny kryzys energetyczny nie wywołuje wśród decydentów chęci do obniżania cen uprawnień, a wręcz przeciwnie – dekarbonizacja jeszcze przyspiesza. Obecnie cena CO2 na rynku spot to ok. 85 EUR/t, a rynek zareagował neutralnie na osiągnięte porozumienie zapewne antycypując jego kluczowe parametry.
Istotnym uzgodnionym rozwiązaniem w kontekście podaży uprawnień do emisji w najbliższych latach jest usunięcie 117 mln uprawnień z rynku EU ETS (tzw. rebasing) w dwóch transzach – 90 mln w 2024 i 27 mln w 2026. Dla PE istotne było podzielenie tej puli i rozłożenia rebasingu w czasie, aby za dużo uprawnień nie zostało szybciej jednorazowo skasowanych podwyższając ceny CO2 dla przemysłu w dobie utrzymujących się wysokich cen paliw i kosztów produkcji. W porozumieniu utrzymano także tempo transferu nadwyżek uprawnień do rezerwy stabilizacyjnej (tzw. MSR – Market Stability Reserve) – tj. 24% uprawnień w obiegu rocznie będzie trafiać do MSR aż do 2030 r., co jest kolejnym „byczym” czynnikiem regulacyjnym dla rynku EU ETS.
Przełomowym ustaleniem jest uzgodnienie, że wszystkie przychody z aukcji CO2 trafiające do krajowych budżetów będą znaczone na cele klimatyczne. Ten obowiązek był priorytetem dla PE od lat kontestowanym przez Radę UE, a zwłaszcza przez ministrów ds. finansów państw członkowskich, którzy chcieli mieć wolną rękę w alokowaniu środków i wydatkowania ich w ramach bieżących potrzeb budżetowych.
Co ważne, negocjatorzy zmodyfikowali także parametry art. 29a, tj. mechanizmu zapobiegającego skokom cenowym w EU ETS. Ustalono, że jeżeli przez sześć miesięcy średnia cena uprawnień do emisji będzie o 2,4- raza wyższa niż średnia w ostatnich dwóch latach, to wtedy 75 mln uprawnień trafi z MSR z powrotem na rynek. Zgodnie z analizami, przy takich wahaniach cen jakie miały miejsce w ostatnich miesiącach nowy mechanizm napływu uprawnień zostałby uruchomiony, więc element kontroli cen został wzmocniony w stosunku do obecnych parametrów.
Instytucje finansowe będą mogły nadal bez przeszkód brać udział w handlu uprawnieniami.
Uwaga na przemysł! Może się przemieścić!
Kolejnym istotnym elementem negocjacji było wprowadzenie CBAM – mechanizmu opłat granicznych od emisji CO2 dla przemysłu – w połączeniu ze stopniowym odstawianiem darmowych przydziałów CO2 dla wybranych sektorów przemysłowych UE zagrożonych ucieczką emisji. Instytucje zgodziły się na stopniowe wyeliminowanie darmowych uprawnień dla sektorów przemysłowych, tak aby w 2034 r. dobiegły one końca. W międzyczasie uzgodniono bardziej łagodny spadek darmowych alokacji, aby w 2030 r. procent odstawień darmowych uprawnień był nadal stosunkowo niski, tj. 48,5%.
W początkowych 3 latach działania CBAM tempo spadku darmowych przydziałów CO2 będzie spokojniejsze, natomiast w ostatniej 4-latce odchodzenie od darmowych alokacji gwałtownie przyspieszy. Finalne rozwiązania są znacznie bardziej konserwatywne niż pierwotne stanowisko PE, który oczekiwał znacznie szybszego odstawienia darmowych alokacji.
W kwestii zabezpieczenia konkurencyjności eksportu przemysłu unijnego, wprowadzono do porozumienia zapisy stanowiące gwarancję zatrzymania odstawień darmowych alokacji CO2 dla przemysłu w sytuacji problemów z wdrożeniem CBAM i respektowaniem mechanizmu przez globalnych partnerów gospodarczych UE. Jest to istotne, bo pierwotna propozycja KE zakładała bezwarunkowe wycofanie bezpłatnych uprawnień, niepowiązane bezpośrednio ze skutecznością wdrażania CBAM. Dodatkowo Unia zwiększy możliwości przekazywania pomocy publicznej na rzecz promocji eksportu w przemyśle w kwocie ponad 3,5 mld EUR.
Jest to z pewnością reakcja m.in. na ostatnie przepisy promujące przemysł amerykański, które pojawiły się w Stanach Zjednoczonych w formie Inflation Reduction Act, w tym kwota blisko 400 mld dolarów tylko na wsparcie polityki klimatyczno-energetycznej za oceanem. Kwota wsparcia unijnego może nie budzić wielkiego entuzjazmu patrząc na wydatki amerykańskie, umożliwiono zatem wsparcie eksportu przemysłu europejskiego z krajowych środków pochodzących z aukcji uprawnień do emisji w EU ETS.
Dodatkowym elementem ustaleń jest utrzymanie obecnych przepisów umożliwiających przemysłowi energochłonnemu częściowe rekompensaty z przychodów z aukcji CO2 z tytułu rosnących kosztów energii. Państwa będą nadal mogły przeznaczyć na ten cel do 25% swoich przychodów z aukcji, a nawet więcej po spełnieniu określonych warunków.
Będziemy dodatkowo płacić za emisje CO2 w domu i w aucie. Ale za 4-5 lat
Kolejnym przełomowym elementem ustaleń jest włączenie sektorów transportu i budynków do EU ETS. To była z pewnością najbardziej politycznie i społecznie wrażliwa kwestia w negocjacjach. Ustalono, że ww. sektory staną się częścią EU ETS w 2027 r., a rok wcześniej zacznie działać Społeczny Fundusz Klimatyczny mający na celu ochronę odbiorców wrażliwych przed nadmiernymi kosztami związanymi z rachunkami za paliwo i ogrzewanie.
Budżet Funduszu wyniesie 86,7 mld EUR, a wsparcie będzie ukierunkowane dla odbiorców o niskich i średnich przychodach na inwestycje w redukcję uzależnienia od paliw kopalnych. Jednocześnie, w przypadku utrzymywania się wysokich cen paliw, instytucje UE zostawiły sobie możliwość zastosowania jednorazowego hamulca awaryjnego i odłożenia objęcia tych sektorów systemem EU ETS o rok, tj. do 2028 r. Jako dodatkowy mechanizm ochronny ustalono cenę maksymalną dla EU ETS 2 (stworzonego równolegle dla transportu i budynków), która będzie wynosić 45 EUR/t. Sprzedawcy paliw będą przy tym monitorowani, czy nie przenoszą w kosztach cen CO2 wyższych niż regulowane dla EU ETS 2.
Ciepłownicy dostaną ulgi, ale muszą się postarać
Ważnym uzgodnieniem dla polskiego sektora ciepłowniczego jest utrzymanie w ostatecznym kompromisie derogacji dla ciepłownictwa systemowego, która znalazła się we wcześniejszym stanowisku Rady, ale nie było jej w stanowisku Parlamentu Europejskiego. W czasie ostatniego trilogu, Parlament przyjął jednak propozycję Rady, co będzie skutkować dodatkową alokacją 30% bezpłatnych uprawnień do emisji dla ciepłownictwa w latach 2026-2030. To był jeden z kluczowych polskich postulatów w negocjacjach. Derogacja dla ciepłownictwa będzie warunkowa (trudno tu mówić więc o „darmowych” CO2), tzn. kraje nią objęte będą musiały wykazać, że równowartość dodatkowych uprawnień do emisji inwestuje się w zielone technologie wytwarzania ciepła.
Fundusz Modernizacyjny nie dla gazu i atomu
Kolejnym kluczowym tematem m.in. dla Polski był Fundusz Modernizacyjny (dalej: „FM”) przeznaczony na transformację energetyczną dla państw mniej zamożnych. Finalnie, FM został zwiększony o dodatkową pulę 2,5% uprawnień do emisji w EU ETS, ale do tej puli włączono Grecję, Portugalię i Słowenię więc dla Polski zostanie mniej.
Aż 90% dodatkowych środków z FM będzie jednak musiało być przeznaczone na inwestycje z listy priorytetowej, tj. m.in. rozwój OZE, efektywności energetycznej, sieci energetycznej, czy sprawiedliwej transformacji w regionach węglowych. Brak na tej liście natomiast wytwarzania energii w oparciu o gaz, czy energetykę jądrową, co istotne dla Polski, która jest zdecydowanie głównym beneficjentem FM i planuje mocny rozwój wytwarzania energii i ciepła w oparciu o te technologie. Teoretycznie ta niewielka 10% część FM mogłaby zostać wydatkowana na energetykę gazową, czy atom, ale dostęp do tej puli będzie znacznie utrudniony poprzez skomplikowany proces decyzyjny dla inwestycji poza listą priorytetową. W konsekwencji trudno liczyć więc na istotne wsparcia wytwarzania energii w oparciu o źródła gazowe i jądrowe.
Ceny wzrosną, transformacja przyspieszy. Ale…
Podsumowując ustalenia w trilogach można stwierdzić, że otrzymaliśmy właśnie najbardziej monumentalną reformę systemu EU ETS od czasu powstania systemu. Z jednej strony, uzgodniono bezprecedensowe włączenie transportu i budynków, co przyspieszy z pewnością odchodzenie od samochodów spalinowych i ogrzewania w oparciu o paliwa kopalne. Będzie to pewnie najbardziej odczuwalna zmiana dla przeciętnego „Kowalskiego”, poza kontynuacją wzrostów cen energii elektrycznej i ciepła wytwarzanych z paliw kopalnych w związku z rosnącymi kosztami CO2. Pytanie jak efektywnie zadziała Społeczny Fundusz Klimatyczny w celu łagodzenia skutków transformacji energetycznej dla najbardziej wrażliwych odbiorców pozostaje na ten moment otwarte.
Poziom ambicji polityki klimatycznej UE w dobie historycznego kryzysu energetycznego został istotnie zwiększony pomimo głosów niektórych państw o potrzebie jej poluzowania w obecnej trudnej sytuacji ekonomicznej związanej także z cenami paliw i energii. Do rewolucyjnych zmian należy także zaliczyć obowiązkowe znaczenie środków z aukcji CO2 na cele klimatyczne, czego trudno nie oceniać pozytywnie z punktu widzenia efektywności EU ETS.
Tempo wycofania darmowych alokacji CO2 dla przemysłu wydaje się dość konserwatywne, patrząc zwłaszcza na wcześniejsze stanowisko PE i będzie ono uwarunkowane sukcesem wdrożenia CBAM na poziomie globalnym i jego akceptacji przez takie państwa jak USA, Chiny, czy Indie.
Dla Polski sukcesem jest z pewnością dodatkowa derogacja dla krajowego sektora ciepłownictwa systemowego oraz zmodyfikowany mechanizm kontroli podwyżek cen CO2. Natomiast podwyższone tempo redukcji emisji będzie generowało bardzo wysokie koszty transformacji, zwłaszcza w naszym kraju, z uwagi na strukturę paliwową naszej gospodarki. Będzie ono determinować także niezbędne przyspieszenie rozwoju OZE i energetyki jądrowej.
Ciekawe w tym zakresie będzie na ile trendy ustalone w rewizji EU ETS znajdą się w zrewidowanej Polityce Energetycznej Polski do 2040 r. Należałoby się spodziewać istotnego zwiększenia prognozowanej mocy zainstalowanej do 2040 r. zarówno w farmach wiatrowych na morzu i lądzie, jak i w fotowoltaice.
Czytaj także: Przetarg na wdrożenie CSIRE rozstrzygnięty. Co teraz czeka dostawców energii?
Fundusz Modernizacyjny nie uległ z kolei tak drastycznemu zwiększeniu jakiego oczekiwała Polska
i będzie skoncentrowany na inwestycjach powiązanych z przyspieszeniem rozwoju OZE, zarówno po stronie wytwarzania energii jak i rozwoju sieci energetycznych, bez większych możliwości wsparcia nowych „gazówek”, czy programu energetyki atomowej.
Maciej Burny – absolwent stosunków międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego i Uniwersytetu Berkeley w USA. W latach 2005 -2010 pracował w Ministerstwie Gospodarki, gdzie odpowiadał za politykę klimatyczno-energetyczną UE. W okresie 2010-2020 pełnił kierownicze funkcje w obszarze regulacji UE i spraw międzynarodowych w PGE.
Był sekretarzem i członkiem Rady Zarządzającej Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej w latach 2012-2018. Obecnie członek zarządu firmy doradczej Enerxperience.
