Reforma nadzoru w energetyce: zamiast prezesa URE, trzech komisarzy

Spis treści

Komisja Nadzoru Rynku Energii zamiast prezesa URE – to już nie tylko pogłoska, ale główne założenie planowanych zmian w prawie energetycznym. Przy okazji rząd chce przenieść do URE część kompetencji UOKiK. Sprawdzamy, jak wygląda dotychczasowe unijne orzecznictwo w podobnych sprawach.

O tym, że jednoosobowy urząd Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) zastąpić miałaby trzyosobowa komisja, pisaliśmy już we wrześniu: Zaostrza się spór między Ministerstwem Energii i URE

Teraz sprawa jest już oficjalna – kancelaria premiera opublikowała założenia do projektu zmian w prawie energetycznym mających powołania Komisji Nadzoru Rynku Energii (Komisja NRE).

O tym, że prezes Urzędu Regulacji Energetyki Maciej Bando i przedstawiciele Ministerstwa Energii patrzą na branżę zupełnie inaczej, wiadomo nie od dziś. Regulator zwraca regularnie uwagę, że wraz z postępem renacjonalizacji energetyki konkurencja spada. Krytykuje też kroki takie jak niedawna zmiana w ustawie o zapasach, która ogranicza dostęp do rynku importerów gazu innych niż PGNiG: URE i UOKiK ostrzegają przed monopolem w gazie

Jako że prezes URE jest powoływany w trybie kadencyjnym i ma zapewnioną dużą dozę niezależności, na fali konfliktu między rządem a URE pojawił się pomysł, by zmienić instytucjonalne ramy funkcjonowania regulatora. Początkowo można było to interpretować jako straszak mający skłonić prezesa Macieja Bando do większej współpracy w realizacji planów ME. Teraz jednak sprawa idzie dalej.

Jakie jest uzasadnienie?

Jak podaje Ministerstwo Energii, „celem projektu ustawy jest przyczynienie się do dalszego rozwoju rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego oraz skutecznego wykonywania uprawnień przez regulatora”. Według resortu, prezes URE nie powinien dłużej działać w pojedynkę ze względu na coraz dłuższą listę obowiązków, np. w kontekście tzw. pakietu zimowego. „Kolegialność gwarantuje większą skuteczność wykonywania obowiązków oraz mniejszą podatność na wpływy przy podejmowaniu decyzji w sektorze energetyki” – czytamy również w uzasadnieniu.

Główne założenia ujęte w projekcie:

Plan podstawowy to powołanie Komisji NRE.
Drugą niezwykle istotną zmianą jest przekazanie w ręce Komisji uprawnień prezesa prezesa UOKiK przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów wobec przedsiębiorstw energetycznych w zakresie praktyk ograniczających konkurencję, nadużywania pozycji dominującej, kontroli koncentracji, stosowania niedozwolonych postanowień wzorców umownych oraz praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.
Przy okazji ME przemyciło zmianę dotyczącą prac nad polityką energetyczną Polski. W opublikowanym materiale czytamy, że „dokonano zmian w zakresie przepisów regulujących politykę energetyczną państwa w sposób pozwalający na elastyczne kształtowanie formuły dokumentu”.
Ministerstwo chce załatwić sprawę uznawania kwalifikacji osób wykonujących prace przy urządzeniach, instalacjach i sieciach energetycznych nabytych w państwach członkowskich UE, Szwajcarii i krajach EFTA. Organem właściwym w tej sprawie będzie Urząd Dozoru Technicznego. W firmach zatrudniających powyżej 200 osób komisje kwalifikacyjne będzie powoływał prezes UDT. Wszystkie świadectwa kwalifikacyjne wydane osobom zajmującym się eksploatacją urządzeń, instalacji lub sieci oraz wpisy do rejestru świadectw kwalifikacyjnych będą tracić ważność po upływie 5 lat od dnia ich wydania lub dokonania wpisu w rejestrze świadectw kwalifikacyjnych.
Komisja NRE będzie właściwa w sprawie wyznaczania nominowanych operatorów rynku energii elektrycznej (NEMO) oraz odrzucania usług jednolitego łączenia rynków dnia następnego i dnia bieżącego świadczonych przez NEMO. Będzie również ustalać zasady podziału uprawnień do głosowania przez NEMO i podziału tych uprawnień, a także kontrolowania realizacji przez OSP oraz NEMO obowiązków wynikających z przepisów unijnego rozporządzenia 2015/1222.
Komisja NRE będzie mogła z urzędu lub na wniosek strony zmienić treść umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej zawartej pomiędzy sprzedawcą a OSD lub OSP, w celu umożliwienia sprzedawcy sprzedaży paliw gazowych lub energii elektrycznej lub świadczenia odbiorcom usługi kompleksowej, lub zobowiązać strony tej umowy do jej zmiany.
Uregulowano też sposób i odpowiedzialność za prowadzenie badań statystycznych zgodnie z programem badań statystycznych statystyki publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.

Co z tego wynika?

Z jednoznacznymi ocenami należy zdecydowanie wstrzymać się do czasu opublikowania projektu ustawy, jednak już teraz można pokusić się o wnioski płynące z zaprezentowanych założeń.

Pozostaje mieć nadzieję, że polskim decydentom znane są wnioski płynące chociażby ze sprawy C-424/15. W wyroku tym dotyczącym Hiszpanii Trybunał Sprawiedliwości UE wskazał, powołując się zresztą także na podobną sprawę węgierską, że dyrektywę [w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, aby tylko z powodu reformy instytucjonalnej polegającej na połączeniu krajowego organu regulacyjnego, odpowiedzialnego za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami, z innymi krajowymi organami regulacji (…) prezes i doradca, członkowie organu zbiorowego kierującego połączonym krajowym organem regulacyjnym, zostali odwołani przed upływem ich kadencji, o ile nie zostały ustanowione zasady, które gwarantują, że takie odwołanie nie narusza ich bezstronności i niezależności”.

Należy przypomnieć, że również dyrektywy regulujące rynek energii elektrycznej zawierają gwarancje niezależności organów regulacyjnych, w tym Prezesa URE. W artykule 35 dyrektywa 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej nakazuje Państwom członkowskim zagwarantowanie niezależności organu regulacyjnego i zapewnienie, aby wykonywał on swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty m. in. poprzez odrębność instytucjonalną i funkcjonalną niezależność od jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego lub prywatnego.

W celu ochrony niezależności organu regulacyjnego państwa członkowskie zapewniają w szczególności, aby członkowie zarządu organu regulacyjnego lub, w przypadku braku zarządu, ścisłego kierownictwa organu regulacyjnego byli powoływani na ustaloną kadencję, a ich zwolnienie w trakcie kadencji mogło nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie spełniają już warunków określonych w tym artykule dyrektywy lub dopuścili się uchybienia w rozumieniu prawa krajowego. Wskazana sprawa TSUE może mieć zatem analogiczne zastosowanie do reformy polskiego organu regulacyjnego rynku energii (czyli Prezesa URE). Można zatem być pewnym, że regulacje w tym zakresie będą bacznie obserwowane przez ACER i Komisję Europejską.

W tym kontekście, bazując tylko na doświadczeniu życiowym, autorzy powątpiewają w „większą skuteczność wykonywania obowiązków” przez organ kolegialny w stosunku do jednoosobowego. Jak wiadomo, gdzie dwóch Polaków, tam trzy opinie. Co będzie przy większej liczbie? Jak na działalność takiego organu będą wpływać czasowe nieobecności jednego z członków? Wszystko zależy od ukształtowania sposobu działania Komisji w ustawie (w szczególności sposobu podejmowania decyzji), podziału kompetencji między jej członków oraz, oczywiście, składu osobowego.

Ciekawość budzi przeniesienie do Komisji kompetencji w zakresie oceny praktyk przedsiębiorstw energetycznych z punktu widzenia prawa konkurencji oraz rozszerzenie kognicji prezesa URE w zakresie rozstrzygania sporów i ingerowania w treść umów świadczenia usług dystrybucji lub przesyłu.

Co do pierwszej zmiany należy pamiętać, że analiza występowania konkurencji na rynku energii była i jest w orbicie zainteresowania prezesa URE chociażby w kontekście wypełniania obowiązków w zakresie taryfowania. Dotychczasowe postępowania przed UOKiK również wskazują na aktywną rolę URE w kwestiach dotyczących oceny sytuacji na rynku energii (np. podczas analizy przez urząd antymonopolowy przejęcia polskich aktywów EDF przez PGE dane o wskaźnikach koncentracji dostarczał URE: Jak przejęcie aktywów EDF przez PGE widzą rynkowi konkurenci).

Zmiana wymaga jednak głębszej analizy od strony prawa konkurencji i funkcji, jakich w nim ma spełniać organ regulacyjny. Dotychczas nie ma w Polsce branży, w której o konkurencyjności decydowałby organ inny niż UOKiK. Skupienie władzy w jednym ręku w okresie, gdy poza własnością Skarbu Państwa pozostaje już tylko jedna spółka będąca właścicielem elektrowni systemowych, budzi obawy na ile rząd zamierza być gwarantem konkurencji, a na ile trzymać pieczę nad swoją pozycję w sektorze.

Tu również wskazówki daje powołana wyżej sprawa przed TSUE wskazując, że utworzenie wielosektorowego organu regulacji odpowiedzialnego w szczególności za zadania przydzielone krajowym organom regulacyjnym jest możliwe pod warunkiem, że przy wykonywaniu tych zadań organ ten spełnia warunki dotyczące kompetencji, niezależności, bezstronności i przejrzystości przewidziane w dyrektywie i że wydawane przezeń decyzje mogą być przedmiotem skutecznych środków odwoławczych do organu niezależnego od zainteresowanych stron. Pytanie zatem, czy ze względu na różne cele URE i UOKiK połączenie spraw sektora energii i spraw z zakresy prawa konkurencji w tym sektorze będzie gwarantować niezależne, bezstronne i przejrzyste podejmowanie decyzji regulacyjnych.

W zakresie drugiej ze wskazanych zmian, należy przypomnieć, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów powszechnych Prezes URE nie ma kognicji w zakresie umów już zawartych. Ustawodawca planuje zatem wyłom w tej materii wprost przewidując możliwość ingerencji Komisji (także z urzędu) w umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej zawartej pomiędzy sprzedawcą, a OSD lub OSP. Jakkolwiek spowoduje to większe obciążenie pracą URE (lub jego następcy), to zmianę należy ocenić pozytywnie. W razie sporu co do zawartej umowy stronie pozostawała tylko długotrwała droga sądowa i czekanie na rozstrzygnięcie sędziego zazwyczaj mało obeznanego ze specyfiką działania rynku energii.

*Marek Dolatowski jest prawnikiem kancelarii Wardyński & Wspólnicy