W dniu 14 stycznia 2020 r. Komisja Europejska przyjęła wniosek dotyczący Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (dalej: „Projekt Rozporządzenia FST”, zaś sam Fundusz dalej jako „FST”). FST w założeniu ma być nowym instrumentem finansowym w ramach polityki spójności, służącym zapewnieniu wsparcia obszarom zmagającym się z wyzwaniami społeczno-gospodarczymi wynikającymi z transformacji energetyczno-klimatycznej. FST ma ułatwić m.in. wdrażanie Europejskiego Zielonego Ładu, którego celem jest osiągnięcie neutralności klimatycznej UE do 2050 r.
W dniu 26 lutego 2020 r. powstała także pierwsza wstępna lista obszarów i regionów wszystkich państw członkowskich kwalifikujących się do uzyskania pomocy w ramach FST. Spośród regionów polskich na liście znalazły się regiony Katowic, Bielsko–Białej, Tychów, Rybnika, Gliwic, Bytomia, Sosnowca, Konina i Wałbrzycha.
W kontekście założeń Projektu Rozporządzenia FST powstaje pytanie, jakie są kryteria zakwalifikowania poszczególnych regionów do wparcia w ramach FST oraz czy przedmiotowa lista obejmuje wszystkie regiony, które rzeczywiście powinny zostać objęte wsparciem? Wydaje się bowiem, że wstępna lista pomija niektóre regiony istotnie związane z węglem, takie jak chociażby region Zgorzelca, zachodnią Małopolskę czy region kopalni Bogdanka na Lubelszczyźnie.
Dopóki ostateczna lista regionów uprawnionych do wsparcia nie została jeszcze przyjęta przez Komisję Europejską, tym bardziej istotne jest, aby regiony te jasno zadeklarowały chęć swojego uczestnictwa w Funduszu, określając wyzwania stojące przed nimi w związku z odejściem od węgla.
Regiony wstępnie zakwalifikowane do wsparcia
Na szczycie unijnym w grudniu 2020 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska uzgodniły ostateczny kształt Projektu Rozporządzenia FST, wprowadzając zmiany m.in. w zakresie alokacji środków. Wykreślono dotychczas projektowaną metodę wyliczania alokacji na podstawie szeregu kryteriów, zastępując ją odgórnym ustaleniem przydziału środków dla poszczególnych państw, zgodnie z którym Polska ma uzyskać 20% łącznych środków przeznaczonych na FST. Jest to zdecydowanie najwyższy udział procentowy wśród wszystkich państw członkowskich. Niewątpliwie na obszarze Polski znajduje się proporcjonalnie najwięcej regionów, w których sektory górnicze i wysokoemisyjne mają (lub jeszcze niedawno miały) dominujący udział. Analizując wstępną listę regionów uprawnionych do wsparcia wydaje się jednak, że nie odpowiada ona w pełni założeniom Projektu Rozporządzenia co do kwalifikacji regionów do wsparcia z FST – pomija bowiem niektóre regiony, które ewidentnie te założenia spełniają.
Wstępna lista została przygotowana przez Komisję Europejską i zamieszczona w Załączniku D do dokumentu „European Semester 2020” z dnia 26 lutego 2020 r. (dalej: „Europejski Semestr”). Na liście, jak już wskazano wyżej, znalazły się: Katowice, Bielsko–Biała, Tychy, Rybnik, Gliwice, Bytom, Sosnowiec, Konin i Wałbrzych. Jednocześnie, w tym samym dniu został przyjęty „Dokument roboczy służb Komisji – Sprawozdanie krajowe – Polska 2020” (dalej jako: „Dokument roboczy”), zawierający Załącznik D, odnoszący się już stricte do Polski.
Zarówno Dokument roboczy, jak i lista wskazana w Załączniku D do Europejskiego Semestru, mają charakter ogólny i nie precyzują szczegółowych kryteriów, na podstawie których dany region został zakwalifikowany do otrzymania wsparcia w ramach FST, choć wskazują generalne motywy kwalifikacji danego obszaru. I tak np. co do subregionu konińskiego wskazano generalnie, iż odejście od wydobycia węgla brunatnego może wymagać zastosowania środków mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy w sektorach innych niż górnictwo i produkcja energii elektrycznej oparta na węglu brunatnym, co wstępnie uzasadnia udzielenie wsparcia w ramach FST.
W zgoła innej sytuacji jest z kolei subregion wałbrzyski. Jak wynika z lektury Dokumentu roboczego, o kwalifikacji tego regionu zadecydowała chęć wynagrodzenia temu obszarowi skutków niedokończonej transformacji, jakie region ten poniósł w związku z zakończeniem wydobycia węgla w 1998 r. W tym zakresie, jego sytuacja różni się od sytuacji innych regionów zakwalifikowanych do wsparcia. O ile w innych regionach, FST ma zaadresować spodziewane negatywne efekty dopiero rozpoczętej bądź też w ogóle nie rozpoczętej transformacji, tak w subregionie wałbrzyskim transformacja energetyczna w zasadzie nigdy się nie odbyła, zaś ostatnia kopalnia została zamknięta ponad 20 lat temu. Lokalne władze argumentują z kolei, że z powodu niedokończonej transformacji, subregion ten notuje niski poziom rozwoju gospodarczego, najwyższą stopę bezrobocia w regionie dolnośląskim, degradację infrastruktury czy problemy geologiczne i hydrologiczne.
W tym kontekście można zastanawiać się jednak, czy z punktu widzenia prawnego, sytuacja regionu rzeczywiście może uprawniać go do otrzymania wsparcia w ramach FST, skoro – jak się wydaje – założeniem Projektu Rozporządzenia FST jest przede wszystkim wspomaganie transformacji w regionach o najwyższej (obecnie) intensywności emisji gazów cieplarnianych oraz stojących przez wyzwaniami społecznymi związanymi z potencjalną utratą miejsc pracy w przemyśle wydobywczym i energetyce konwencjonalnej. Kwestia ta zostanie jeszcze szerzej omówiona w dalszej części niniejszego tekstu.
Jednocześnie, na wstępnej liście obszarów dotowanych pominięto inne regiony górnicze Dolnego Śląska, takie jak chociażby powiat zgorzelecki i obszar Elektrowni Turów, dla których uzasadnienie kwalifikacji byłoby w zasadzie tożsame z uzasadnieniem dotyczącym wsparcia Konina. Wydaje się, że pominięto także niektóre obszary województwa lubelskiego (obszar kopalni Bogdanka) czy zachodniej części woj. małopolskiego.
Procedura ostatecznego objęcia poszczególnych regionów wsparciem z FST
Wskazana powyżej wstępna lista obszarów objętych wsparciem ma jednakże charakter roboczy. Jak podkreślono w Projekcie Rozporządzenia FST, proces programowania, w tym wskazanie terytoriów na potrzeby interwencji i wskazanie odpowiednich działań, będzie uzgadniany w drodze dialogu między Komisją a każdym państwem członkowskim. Wstępna lista oraz Załącznik D do Dokumentu roboczego ma docelowo stanowić jedynie podstawę takiego dialogu między Polską a służbami Komisji. Jednym z etapów tego dialogu jest uzgodnienie z Komisją projektu Umowy partnerstwa dla realizacji Polityki Spójności 2021-2027 w Polsce. Natomiast formalne wskazanie przez Polskę regionów najbardziej dotkniętych skutkami transformacji, które powinny zostać objęte wsparciem, odbędzie się w ramach przygotowywania terytorialnych planach sprawiedliwej transformacji (TPST), które następnie będą zatwierdzane przez Komisję Europejską. Wsparcie docelowo będzie programowane w ramach co najmniej jednego priorytetu, który może być częścią programów wspieranych również z EFRR, EFS+ lub Funduszu Spójności albo specjalnego programu wspieranego z FST. TPST będą natomiast stanowić część tych programów i zostaną przyjęte na mocy tej samej decyzji Komisji co sam program.
Zgodnie z Projektem Rozporządzenia, TPST w swej treści muszą zawierać m.in. uzasadnienie, dlaczego dany region został uznany jako najbardziej dotknięty negatywnymi skutkami procesu transformacji, ocenę wyzwań związanych z transformacją, w szczególności wyzwań społecznych, gospodarczych i środowiskowych, a także opis rodzaju planowanych działań i ich spodziewanego wkładu w łagodzenie skutków transformacji. TPST musi być także zgodny z Krajowym planem na rzecz energii i klimatu danego państwa członkowskiego. Środki z FST będą wspierać wyłącznie te inwestycje, które zostały zatwierdzone w ramach poszczególnych TPST.
Przyjęcie Dokumentu roboczego, a także sporządzenie wstępnej listy regionów uprawnionych do wsparcia jest zatem wyłącznie jednym z etapów prowadzących do otrzymania wsparcia w ramach FST i nie oznacza, że obszary wskazane w dokumentach roboczych finalnie je otrzymają, zaś inne go nie otrzymają.
Transformacja przyszłości czy przeszłości?
Powracając do rozważań na temat podstaw kwalifikacji poszczególnych obszarów do wsparcia w ramach FST warto zauważyć, że Projekt Rozporządzenia FST generalnie zakłada, że środki te powinny być przeznaczone:
– po pierwsze – na wsparcie regionów o najwyższej intensywności emisji gazów cieplarnianych, czyli tych, których lokalna gospodarka opiera się przede wszystkim na przemyśle wydobywczym lub ciężkim przemyśle wysokoemisyjnym,
– po drugie – na łagodzenie skutków społecznych transformacji energetycznej związanych m.in z potencjalną utratą miejsc pracy, w szczególności w sektorze wydobycia węgla kamiennego i brunatnego oraz koniecznością przekwalifikowania się pracowników.
Wydaje się zatem, że chodzi tu o transformację, która w danym regionie dopiero będzie miała miejsce, albo jest na wczesnym etapie. Stawia to pod znakiem zapytania możliwość objęcia FST regionów, które własną transformację, niejako w sposób wymuszony, rozpoczęły wraz z transformacją ustrojową w latach 90. XX. Za przykład może posłużyć wspomniany już wcześniej subregion wałbrzyski, który na chwilę obecną trudno byłoby uznać za obszar o najwyższej intensywności emisji gazów cieplarnianych, w sytuacji likwidacji przemysłu wydobywczego ponad dwadzieścia lat temu. Z tego samego względu trudno byłoby także mówić o wyzwaniach związanych z potencjalną utratą miejsc pracy, skoro skutek ten już się dokonał.
Warto odnotować, że szereg postanowień Projektu Rozporządzenia koncentruje się właśnie na przyszłych skutkach transformacji klimatycznej, a nie tych już dokonanych (m.in. str. 3 uzasadnienia, a także motywy 10 i 11 oraz art. 7 Projektu Rozporządzenia). To z kolei wskazuje, że doświadczenia związane z transformacją – jeżeli mają stanowić podstawę kwalifikacji danego regionu do wsparcia z FST – powinny mieć bieżący charakter.
Dla regionów, które transformacji gospodarczej doświadczyły przed laty, w ramach transformacji ustrojowej, oznacza to, że konsekwencje związane z utratą pracy czy koniecznością przekwalifikowania dotyczyły w większości innego pokolenia niż to, które byłoby obecnie adresatem środków z FST. Brak będzie więc tożsamości osób dotkniętych transformacją oraz beneficjentów Funduszu, a co za tym idzie cel wprowadzenia Funduszu może nie zostać osiągnięty z przyczyn obiektywnych. Co więcej, w przypadku takich regionów, z przyczyn formalnych, może być utrudnione zatwierdzenie TPST. Musi on bowiem posiadać pewne elementy obligatoryjne odnoszące się do przebiegu transformacji, wskazane we wzorze stanowiącym załącznik do Projektu Rozporządzenia. Takimi elementami są np. opis spodziewanego procesu transformacji, harmonogram transformacji czy wskazanie sektorów, w których spodziewane jest zaprzestanie lub ograniczenie działalności. Dla regionów, które w praktyce zaprzestały już prowadzenia wysokoemisyjnej lub wydobywczej działalności, wskazanie tych elementów może być utrudnione.
Z pewnością łatwiej będzie te kwestie wskazać i opisać regionom, które są obecnie w początkowym stadium transformacji lub w których transformacja ta jeszcze się nie rozpoczęła. O takiej sytuacji można mówić w kontekście subregionu konińskiego i regionu śląskiego, czy też regionów innych niż wymienione na wstępnej liście regionów zakwalifikowanych do wsparcia, jak np. region powiatu zgorzeleckiego.
Warto także zauważyć, że ostatnie zmiany w Projekcie Rozporządzenia, przyjęte 9 grudnia 2020 r., przewidują możliwość zwiększenia środków z FST po 2024 r. Dodatkowe środki będą jednakże dystrybuowane do państw członkowskich na podstawie zmiany (redukcji) emisji gazów cieplarnianych z obiektów przemysłowych znajdujących się na terenie danego państwa, od roku 2018 do ostatniego roku, za który dane te będą dostępne. Emisję gazów cieplarnianych oblicza się łącznie z terenów, które objęte są TPST. Z punktu widzenia Polski jako państwa otrzymującego środki w ramach FST, celowe jest zatem uwzględnienie w TPST terytoriów o aktualnie najwyższych wartościach emisji, które mogłyby następnie zostać zredukowane, co w dalszym okresie pozwoli uzyskać w ramach swego rodzaju „premii” jeszcze wyższe wsparcie ze zwiększonej puli środków z FST po 2024 r.
Należy jednak stwierdzić, że opisane wyżej wątki i okoliczności nie mogą jednoznacznie przesądzić o możliwości lub niemożliwości zakwalifikowania niektórych regionów do wsparcia w ramach FST. Zmiany w Projekcie Rozporządzenia przyjęte 9 grudnia 2020 r. wskazują bowiem, że finansowaniu mają podlegać nie tylko regiony znajdujące się przed lub w trakcie okresu transformacji, ale także te, które można generalnie nazwać regionami „słabiej rozwiniętymi” (ang. less developed) Brak jest jednocześnie jasnych kryteriów pozwalających zakwalifikować dany region do takiej grupy. Kwestia kryteriów kwalifikacyjnych będzie więc w przyszłości z pewnością przedmiotem ożywionej dyskusji.
Czy możliwe jest podważenie kwalifikacji regionu (lub jej braku) do wsparcia w ramach FST?
Jak już zostało wskazane, wstępna lista regionów objętych wsparciem w ramach FST ma jedynie charakter roboczy oraz docelowo ma stanowić punkt wyjścia do uzgodnień z Komisją Europejską w zakresie ostatecznego zakresu terytorialnego wsparcia. Wydaje się, że dla regionów, które nie zostały objęte listą wstępną, najbardziej skuteczną ścieżką zabiegania o wsparcie powinna okazać się droga negocjacji i dialogu politycznego, a także przygotowanie uzasadnionego TPST.
Należy jednak zauważyć, że w razie ostatecznego niezakwalifikowania poszczególnych regionów do wsparcia w ramach FST, otwartą pozostaje droga formalnego zaskarżenia w ramach skargi na nieważność aktu prawa unijnego, zgodnie z art. 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Możliwość skutecznego zaskarżenia na tej podstawie jest wprawdzie znacznie ograniczona z uwagi m.in. na termin na wniesienie skargi (co do zasady 2 miesiące od daty publikacji aktu), a przede wszystkim rygorystyczne warunki co do legitymacji czynnej osób fizycznych i prawnych do zaskarżenia danego aktu. Niemniej jednak w przypadku, gdy droga dialogu politycznego zawiedzie, zaskarżenie może być jedynym instrumentem prawnym prowadzącym do zakwestionowania zakwalifikowania bądź niezakwalifikowania danego regionu do wsparcia w ramach FST.
Podsumowanie
Analiza Projektu Rozporządzenia FST prowadzi do wniosku, że wsparcie w ramach FST powinno zostać udzielone przede wszystkim dla obszarów o obecnie najwyższych poziomach emisji, uzależnionych od przemysłu wydobywczego, a także zmagających się z wyzwaniami związanymi z potencjalną utratą miejsc pracy. W tym kontekście, pewne wątpliwości może budzić uwzględnienie we wstępnej liście subregionu wałbrzyskiego, na terenie którego ostatnia kopalnia została zamknięta pod koniec lat 90. XX w. Jednocześnie, wstępna lista nie obejmuje – jak się wydaje – wszystkich regionów, które zgodnie z założeniami Projektu Rozporządzenia FST powinny zostać zakwalifikowane do wsparcia, takich jak chociażby niektóre obszary woj. lubelskiego (m.in. okolice kopalni Bogdanka) czy też obszary województwa dolnośląskiego, takie jak w szczególności okolice kopalni i elektrowni Turów.
Wiele spośród regionów górniczych, opartych na przemyśle wydobywczym (nie tylko tych, które zostały ujęte na liście wstępnej) jest obecnie na etapie przygotowywania terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji. Dokumenty te będą kluczowe dla podjęcia przez Komisję Europejską ostatecznych decyzji kwalifikujących dany region do wsparcia, dlatego tak istotne jest ich sporządzenie w sposób kompleksowy, uwzględniający nie tylko aspekty ekonomiczne czy społeczne, ale także pełną zgodność z prawnymi założeniami Projektu Rozporządzenia FST.
Jan Sakławski
dr Magdalena Porzeżyńska
Karolina Wcisło-Karczewska
Autorzy są prawnikami z kancelarii Brysiewicz, Bokina, Sakławski i Wspólnicy sp.k.
