Spis treści
Na początku należy wyjaśnić czym są umowy cPPA. To umowy zawierane na stosunkowo długi czas (nawet na 15-25 lat), na podstawie których wytwórca energii ze źródła odnawialnego sprzedaje energię elektryczną bezpośrednio do odbiorcy końcowego po ustalonej między stronami cenie. Dzięki temu odbiorca zyskuje zapewnienie dostaw energii po stabilnej i przewidywalnej cenie przez stosunkowo długi okres czasu, a jednocześnie uniezależnia się od cen oferowanych przez sprzedawców energii. Wytwórca z kolei ma gwarancję zbytu energii elektrycznej oraz stałych przychodów. W najbardziej podstawowym, bezpośrednim modelu cPPA powstaje zatem wyłącznie stosunek prawny między wytwórcą a odbiorcą, docelowo bez udziału spółki obrotu oraz Operatora Systemu Dystrybucyjnego (choć kwestia ta może wyglądać różnie w różnych wariantach cPPA). Nie ma także żadnych przeszkód, aby umowę cPPA strony zawarły zanim jeszcze wytwórca wybuduje swoje źródło OZE, co może znacznie ułatwić inwestorowi takiego źródła pozyskanie komercyjnego finansowania projektu. Perspektywa zagwarantowanego stałego przychodu przez kolejne kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat zapewnia bowiem wiarygodność w oczach banku czy instytucji finansującej.
Aspektem w zasadzie kluczowym w przypadku umów cPPA jest ustalenie ceny. Cena sprzedaży energii może być ukształtowana dowolnie. Najczęściej stosowane warianty określania ceny to cena stała, cena stała indeksowana do notowań na Towarowej Giełdzie Energii, czy też cena zmienna z maksymalnymi limitami dolnym i górnym. Z punktu widzenia wytwórcy, cena musi pokrywać różnego rodzaju „narzuty”, które wytwórca będzie musiał ponieść, takie jak chociażby podatek akcyzowy czy też koszt umorzenia świadectw pochodzenia, tzw. certyfikatów. Ta ostatnia kwestia jest zresztą jednym z istniejących utrudnień w zawieraniu umów cPPA, gdyż wpływa na wzrost ceny oferowanej odbiorcy. Zgodnie bowiem z aktualnymi przepisami, każdy podmiot, który sprzedaje energię elektryczną do odbiorców końcowych (przede wszystkim są to spółki obrotu, ale mogą to być także wytwórcy) ma obowiązek uzyskać i przedstawić Prezesowi URE do umorzenia świadectwo pochodzenia energii z OZE, biogazu oraz w zakresie efektywności energetycznej (odpowiednio zielone, niebieskie i białe certyfikaty). Taki podmiot będzie miał zatem obowiązek nabyć na Towarowej Giełdzie Energii owe certyfikaty, a następnie przedstawić je do umorzenia Prezesowi URE. W sposób oczywisty, obowiązek ten wpłynie zatem na cenę oferowaną w umowie cPPA, bowiem wytwórca koszt certyfikatów przeniesie na odbiorcę.
Możemy wyróżnić kilka modeli umowy cPPA, które mogą zostać zastosowane w zależności od warunków technicznych czy założeń operacyjnych stron umowy. Przyjęło się dzielić umowy cPPA na dwa rodzaje – po pierwsze, umowy z fizyczną dostawą oraz po drugie, umowy finansowe (zwane także wirtualnymi). Jak nietrudno się domyślić, pierwszy z tych rodzajów zapewnia fizyczny przepływ energii elektrycznej od wytwórcy do odbiorcy, podczas gdy model drugi jest wyłącznie finansowym rozliczeniem, który może być zastosowany tam, gdzie nie ma możliwości fizycznej dostawy. Poniżej dokonano analizy obu modeli oraz ich poszczególnych wariantów. Należy też zaznaczyć, że wskazane warianty mogą być dowolnie modyfikowane, z tym zastrzeżeniem, że zawsze muszą zostać zachowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
Modele z fizyczną dostawą energii elektrycznej
W praktyce może wystąpić kilka różnych wariantów modelu z fizyczną dostawą energii, których zastosowanie uzależnione jest przede wszystkich od warunków technicznych i lokalizacyjnych instalacji wytwórczej i odbiorczej.
Wariant „za licznikiem”
Pierwszym wariantem w jakim może zostać zawarta fizyczna umowa cPPA jest koncepcja, w której instalacja wytwórcza znajduje się w bezpośredniej odległości od odbiorcy albo na dachu odbiorcy (za licznikiem odbiorcy). Instalacja wytwórcza jest zatem podłączona bezpośrednio do instalacji wewnętrznej odbiorcy.
Przykładowo można tu wskazać sytuację, w której odbiorca posiada odpowiedni dach na hali swojego zakładu albo siedziby. Odbiorca nie chce jednak realizować we własnym zakresie instalacji wytwórczej, ale zlecić pełną usługę podmiotowi trzeciemu (tzw. deweloperowi), a tym samym uniknąć ryzyka inwestycyjnego czy operacyjnego. W tym celu odbiorca zawiera wieloletnią umowę cPPA z deweloperem, który następnie instaluje system fotowoltaiczny (lub inne źródło OZE) i sprzedaje wytworzoną tam energię elektryczną do odbiorcy. W tym wariancie, to po stronie dewelopera, czyli inwestora źródła OZE leżą wszystkie obowiązku związane chociażby z uzyskaniem niezbędnych decyzji administracyjnych dla instalacji. Z kolei w gestii odbiorcy zwykle leżeć będzie wydzierżawienie inwestorowi dachu swojej nieruchomości (lub gruntu), tak by miał on tytuł prawny do posadowienia instalacji na tej powierzchni.
Oczywistą zaletą tego wariantu jest brak konieczności posiadania kapitału własnego przez odbiorcę, ponieważ instalacja jest w pełni realizowana i obsługiwana przez podmiot trzeci. Jednocześnie, odbiorca oszczędza na kosztach sieciowych i dystrybucyjnych, ponieważ energia z zainstalowanego źródła jest dostarczana bez udziału publicznej sieci dystrybucyjnej. Należy jednak liczyć się z tym, że instalacja fotowoltaiczna (lub jakiekolwiek inne źródło o niestabilnej generacji energii) nie pokryje całego zapotrzebowania odbiorcy, a zatem część energii ten odbiorca będzie musiał dokupić z sieci (chyba że zostanie zainstalowany magazyn energii).
Nie jest to jednak wariant pozbawiony wad i w tym przypadku mają one wymiar typowo prawny. Prawo energetyczne nie przewiduje bowiem możliwości funkcjonowania umowy sprzedaży energii w oderwaniu od relacji z umową dystrybucji. Innymi słowy, przepisy nie przewidują w ogóle sytuacji, w której odbiorca zawiera umowę sprzedaży a nie zawiera umowy z OSD. Ogniskuje się to przede wszystkim w treści art. 5 Prawa energetycznego zgodnie z którym „(…) dostarczanie paliw gazowych lub energii odbywa się, po uprzednim przyłączeniu do sieci (…) na podstawie umowy sprzedaży i umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji albo umowy sprzedaży, (…)”. Jak widać dostarczanie energii w Polsce, zdaniem ustawodawcy, może odbywać się tylko w oparciu o dwie umowy (lub jedną – kompleksową). W ocenie Autorów nie oznacza to jednak, że inne sposoby dostarczania energii nie są w Polsce legalne. Przeciwnie, przewiduje to zresztą nawet samo Prawo energetyczne wprowadzając definicję linii bezpośredniej i możliwości bezpośrednich dostaw energii. Niezależnie od faktu, że żadna linia bezpośrednia w Polsce nie funkcjonuje (o czym będzie jeszcze mowa poniżej), oznacza to po prostu ustawową dopuszczalność struktury, w której instalacja nie ma bezpośredniego dostępu do sieci. Co więcej, żaden przepis Prawa energetycznego wprost nie wyłącza możliwości dostarczania energii w ten sposób, można w tym zakresie jedynie, jak wyżej, domyślać się intencji ustawodawcy. Niezależnie jednak od tego na pewno warto byłoby podjąć w tym zakresie inicjatywę legislacyjną i urealnić przepisy tak, by żadne wątpliwości nie odstraszały potencjalnych zainteresowanych tym modelem.
Wariant oparty na linii bezpośredniej
Kolejnym wariantem fizycznej umowy cPPA jest wariant, w którym instalacja wytwórcza znajduje się w pewnej odległości od odbiorcy, przy czym obie instalacje są połączone dedykowaną linią przesyłową (tzw. linią bezpośrednią w rozumieniu Prawa energetycznego). W tym wariancie strony (lub tylko jedna ze stron) muszą ponieść koszty budowy takiej „prywatnej” linii działającej w tzw. systemie wyspowym, jednakże dzięki temu możliwe jest uniknięcie po stronie odbiorcy ponoszenia opłat dystrybucyjnych, bowiem dostarczanie energii odbywa się z pominięciem sieci publicznych.
Należy zastrzec, że wdrożenie powyższego wariantu w warunkach polskich jest obecnie bardzo trudne, zaś przepisy w tym zakresie nie przystają do potrzeb związanych z zawieraniem umów typu cPPA. Zgodnie z Prawem energetycznym, budowa linii bezpośredniej wymaga bowiem uprzedniego uzyskania zgody Prezesa URE, udzielonej jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydając zgodę Prezes URE kieruje się określonymi przesłankami, sprowadzającymi się głównie do zbadania, czy istnieje możliwość przyłączenia wytwórcy i odbiorcy do istniejącej już infrastruktury sieciowej. Tylko w sytuacji, w której Prezes URE stwierdzi brak możliwości przyłączenia do sieci publicznej, może wydać zgodę na budowę linii bezpośredniej. Zgodnie z wiedzą Autorów w ostatnich latach Prezes URE nie wydał żadnej zgody na budowę linii bezpośredniej ze źródła OZE do odbiorcy.
Wytwórcy i odbiorcy szukający alternatywy dla linii bezpośredniej, chcący ominąć przeszkody regulacyjne, a jednocześnie chcący zachować bezpośredniość połączenia, mają możliwość przyłączenia dedykowanej linii do systemem elektroenergetycznego oraz utworzenia na tym terenie nowego Operatora Systemu Dystrybucyjnego. Ma to jednak swoje konsekwencje, począwszy od konieczności uzyskania koncesji na dystrybucję energii na tym odcinku, poprzez obowiązek uzgadniania taryf z URE, a skończywszy na szeregu obowiązków sprawozdawczych, do których realizacji zobowiązani są operatorzy systemu dystrybucyjnego. Jest to zatem możliwe, choć wymaga dużo większego zaangażowania operacyjnego. Jednocześnie może to być dobra alternatywa dla klastrów energii.
Wariant z wykorzystaniem istniejącej sieci dystrybucyjnej przy udziale spółki obrotu
W kolejnym wariancie cPPA, energia elektryczna dostarczana jest fizycznie, jednakże nie bezpośrednio od wytwórcy do odbiorcy, ale za pośrednictwem sieci przesyłowej/ dystrybucyjnej operatora sieci. W tym wariancie niezbędny jest udział swego rodzaju pośrednika – spółki obrotu energią elektryczną. Jest ona niezbędna, ponieważ w założeniu, wytwórca energii z OZE sprzedaje energię tejże spółce obrotu, która następnie odsprzeda tę energię odbiorcy. Z punktu widzenia odbiorcy istotne będzie jednak to, jaką opłatę będzie pobierać spółka obrotu, m.in. z tytułu świadczenia usług bilansowania. Opłata ta wpłynie zatem na końcową cenę oferowaną odbiorcy. Należy też zauważyć, że odbiorca poniesie także koszty dystrybucyjne z uwagi na przepływ energii sieciami dystrybucyjnymi i/lub przesyłowymi.
Model finansowej umowy cPPA
Drugim z podstawowych modeli, w jakich mogą być zawierane umowy cPPA, jest model finansowy, zwany często także wirtualnym. W tym modelu nie zachodzi fizyczna dostawa energii między wytwórcą a odbiorcą, zaś strony dokonują wyłącznie finansowych rozliczeń w postaci tzw. kontraktu różnicowego.
W tym modelu, strony umowy ustalają z góry cenę energii elektrycznej, przy czym jednocześnie każda ze stron odpowiednio kupuje lub sprzedaje energię we własnym zakresie na podstawie umów zawartych z przedsiębiorstwami energetycznymi, których punktem odniesienia jest cena rynkowa energii elektrycznej. Strony umowy cPPA między sobą rozliczają zaś różnicę pomiędzy ceną, którą określiły w umowie cPPA, a aktualną ceną rynkową. W przypadku, gdy cena rynkowa jest wyższa od tej ustalonej w umowie cPPA, wytwórca zwraca różnicę odbiorcy. Z kolei, kiedy aktualne ceny rynkowe są niższe niż cena w cPPA, to odbiorca wypłaca różnicę na rzecz wytwórcy. Tym samym zapewniona jest stabilność ceny po obu stronach umowy.
Model ten jest modelem najbardziej elastycznym i możliwym do wdrożenia w stosunkowo krótkim okresie czasu. Należy jednak wskazać, że odbiorca będzie ponosił koszty dystrybucyjne, bowiem rzeczywistą energię pobiera on z sieci dystrybucyjnej.
Umowy cPPA dla samorządów i spółek komunalnych oraz ograniczenia związane z Prawem zamówień publicznych
Wobec rosnących kosztów energii kupowanej w tradycyjny sposób, umowy cPPA mogą stać się ciekawą alternatywą także dla samorządów i spółek komunalnych. W tym jednak przypadku pojawia się jeszcze jeden wątek – chodzi oczywiście o możliwość kupowania energii bez stosowania Prawa zamówień publicznych (dalej także „PZP”). Czy można zakontraktować taką energię poza systemem zamówień publicznych, a jeżeli tak to w jaki sposób? Oczywiście uwagi te będą miały znaczenie jedynie w przypadku, gdy dana spółka komunalna będzie zobowiązana do kupowania energii elektrycznej na podstawie odpowiednich przepisów.
Zakupy energii elektrycznej dokonywane przez niektórych zamawiających sektorowych
Po pierwsze, zgodnie z ustawą PZP (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2021 r.) rozdzieleni zostali zamawiający sektorowi od innych zamawiających komunalnych, a także doprecyzowane zostały definicje zamówień i zamawiających sektorowych. Pozwoli to na jasne rozgraniczanie jaka aktywność będzie mogła być uznana za sektorową.
Po drugie, niektórzy zamawiający sektorowi (w zależności od prowadzonej działalności sektorowej) potencjalnie będą mogli skorzystać ze zwolnienia z PZP na zakup energii elektrycznej (nie tylko przedsiębiorstwa ciepłownicze jak dotychczas), określonego w art. 364 ust. 1 ustawy PZP. To wyłączenie ma charakter podmiotowo-przedmiotowy, ponieważ z jednej strony dotyczy określonych zamawiających, ale z drugiej obejmuje jedynie zamówienia na energię zużywaną w celu prowadzenia działalności sektorowej. Energia zużywana na inne aktywności gospodarcze spółki nie będzie zatem takiemu zwolnieniu podlegała..
Zamówienie z wolnej ręki
Dla wszystkich spółek komunalnych, które nie są zamawiającymi sektorowymi a jednocześnie podlegają pod definicję zamawiającego z art. 4 PZP, sposobem zwolnienia się z reżimu PZP może być zastosowanie trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki. Rozwiązanie to jest jednak obarczone zawsze daleko idącym ryzykiem. W takich warunkach poza zarzutami o naruszenie Prawa zamówień publicznych mogą się również pojawić zarzuty o celowe ograniczanie konkurencji i uniemożliwianie udziału w potencjalnym przetargu oferentom zajmującym się obrotem energią. W szczególności, że nowe przepisy PZP dotyczące zamówień z wolnej ręki zawierają także kryterium pozorności przy reorganizowaniu portfela zamówień w celu spełnienia warunku sprzedaży energii do podmiotu powiązanego. Innymi słowy, taka reorganizacja dokonywana jedynie w celu uniknięcia reżimu PZP będzie dużo bardziej utrudniona.
Zawarcie umowy cPPA w trybie z wolnej ręki może się w zasadzie odbyć w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy dostawy energii elektrycznej mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze lub związanych z ochroną praw wyłącznych wynikających z odrębnych przepisów, a także jeżeli nie istnieje rozsądne rozwiązanie alternatywne lub rozwiązanie zastępcze, a brak konkurencji nie jest wynikiem celowego zawężenia parametrów zamówienia.
W kontekście zaś ceny należy wskazać na kilka kwestii. Po pierwsze, co do zasady cena energii kupowanej na podstawie cPPA teoretycznie powinna być zawsze niższa niż cena energii dostępnej na rynku (choć to też zależy od przyjętego modelu cPPA). Po drugie, energia kupowana za pośrednictwem cPPA nie jest podatna na wahnięcia kursowe oraz rosnące ceny hurtowe energii elektrycznej, a także stabilizuje ceny w perspektywie długoterminowej. Żeby więc wytłumaczyć Prezesowi UZP konieczność zastosowania trybu z wolnej ręki konieczne będzie dokonanie analizy ekonomicznej i prawnej, która uwzględni koszt energii w dłuższej perspektywie, uwzględniając spodziewane wzrosty cen energii wynikające z rosnących kosztów energetyki konwencjonalnej.
Należy także pamiętać, że w przypadku, gdy dana inwestycja nie będzie w sobie zawierała jakiegokolwiek bezpośredniego pierwiastka prywatnego, możliwe stanie się wówczas udzielenie tzw. zamówienia in-house. Zastosowanie tego trybu musi oczywiście spełniać kryteria o charakterze podmiotowym (kontrolne, kapitałowe), co w znaczący sposób ogranicza możliwość realizacji takiej inwestycji we współpracy z podmiotami prywatnymi, zainteresowanymi np. wspólna realizacją inwestycji (chyba, że odbywa się to w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego). W takim przypadku całość wyprodukowanej energii będzie musiała zostać sprzedawana do podmiotu powiązanego.
Realizacja inwestycji w odnawialne źródło energii to dla samorządów i spółek komunalnych niewątpliwe korzyści o charakterze biznesowym (stymulacja lokalnej gospodarki), środowiskowym (mniejsze straty związane z przesyłaniem i dystrybucją energii na duże odległości) oraz wizerunkowym (możliwość korzystania z energii wytworzonej bezemisyjnie).
Podsumowanie
Umowy cPPA stanowią bardzo ciekawą i przyszłościową formułę pozyskiwania taniej i czystej energii elektrycznej przez dużych odbiorców, w tym także samorządy i spółki komunalne. Jednocześnie należy podkreślić, że obecne przepisy, zarówno Prawa energetycznego jak i Prawa zamówień publicznych ograniczają uwolnienie tkwiącego w tych umowach potencjału. Przedsięwzięcia takie są na razie dość wymagające z perspektywy organizacyjnej, jednak przy odpowiednim wsparciu prawnym i ekonomicznym są one możliwe i mogą z powodzeniem stanowić alternatywę dla standardowych zakupów energii elektrycznej.
Komentarz Prezesa Krajowej Izby Klastrów Energii – Alberta Gryszczuka:
Rozwój energetyki rozproszonej w Polsce nie jest możliwy bez dobrej współpracy lokalnych wytwórców z jednostkami samorządu terytorialnego, które w wymiarze krajowym stanowią najlepszą grupę odbiorców energii. Wieloletnia umowa na dostawę energii odnawialnej dla JST lub spółek komunalnych, jest istotnym warunkiem pozyskania finansowania dla każdego inwestora, prowadzącego projekty OZE. Jak wiemy jednak samorządy, zgodnie z Prawem Zamówień Publicznych, zobowiązane są do organizowania przetargów na zakup energii elektrycznej. Niezależnie od możliwości zastosowania innych procedur – o czym szerzej piszą eksperci Krajowej Izby Klastrów Energii – uważamy, że potrzebne są tu zmiany legislacyjne. Aby realnie ułatwić drogę energii lokalnej (np. klastrowej) do samorządu i jego spółek, należałoby zastanowić się nad zmianami w prawie zamówień publicznych – wprowadzając korektę i włączając do zapisów formułę Klastra Energii jako nowej organizacji lokalnego rynku energii, która jest już zdefiniowana w Ustawie o OZE. Całkowicie uzasadnionym wydaje się dołączenie konstrukcji Klastrów Energii do listy wykluczeń z procedury zamówień, rozszerzając art. 4d ust. 1 PZP. Z procedury zamówień publicznych zwolnić należałoby transakcje, których przedmiotem są dostawy energii elektrycznej, jeżeli zamówienia te udzielane są przez zamawiającego będącego członkiem Klastra Energii, dla wykonawcy również będącego członkiem tego klastra. W ten sposób wsparcie, jakiego polski ustawodawca zamierza udzielić energetyce rozproszonej, może nabrać praktycznego wymiaru, a 300 obszarów samowystarczalnych energetycznie, zapowiadanych przez ministra klimatu, faktycznie zacząć działać
Jan Sakławski, Karolina Wcisło-Karczewska – eksperci Krajowej Izby Klastrów Energii, Kancelaria Brysiewicz, Bokina, Sakławski i Wspólnicy sp.k.
