Komentarz do projektu nowelizacji ustawy o efektywności energetycznej

Komentarz do projektu nowelizacji ustawy o efektywności energetycznej

Projekt ustawy o zmianie ustawy o efektywności energetycznej opublikowany został 20 sierpnia 2020 roku. Bezpośrednio wymuszony jest unijną dyrektywą z grudnia 2018 roku i koniecznością implementacji jej zapisów, które dookreślają dotychczasowe europejskie podejście do efektywności energetycznej. Pozwoli to określić zasady i spodziewane efekty oszczędności energii na przestrzeni trzeciej dekady XXI wieku. Będą to największe dotychczas zmiany w obowiązującym systemie wsparcia efektywności energetycznej od 2016 roku.

Swój komentarz do projektu nowelizacji ustawy o efektywności energetycznej przedstawia dwóch praktyków: Adam Dominiak i Bartosz Dobrowolski, którzy wraz z zespołem zrealizowali ponad 200 audytów energetycznych przedsiębiorstw i wszczęli w Urzędzie Regulacji Energetyki ponad 600 postępowań o wydanie białych certyfikatów.

Zobacz także: Ustawa o efektywności energetycznej wprowadzi nowe dotacje

Z punktu widzenia większości odbiorców końcowych energii zapowiadane w projekcie zmiany nie będą znaczące. Da się jednak odnieść wrażenie, że przedstawiony do opiniowania projekt ma również pomóc wyeliminować liczne nieścisłości i wątpliwości wynikające z tego, jak brzmienie obecnej ustawy odczytują podmioty zobowiązane lub jej beneficjenci (wytwórcy i odbiorcy energii), a organy odpowiedzialne za funkcjonowanie systemu (URE).

Programy dofinansowań

Nowy art. 15a wprowadza szerokie programy dofinansowań, których wprowadzenie rozważało dotąd wiele podmiotów zobowiązanych, jednak ustawowy limit 10 toe dla pojedynczego wniosku o Białe Certyfikaty wymagałby często formalnej agregacji bardzo dużej liczby małych przedsięwzięć, co przy wymaganym efekcie zachęty było praktycznie niewykonalne.

Jest to dodatkowe źródło funduszy, kolejnych niepublicznych, które będą wspierały wzrost efektywności energetycznej u odbiorców końcowych. Takiemu pomysłowi warto przyklasnąć. Dodatkowo, cały pomysł jest dość zderegulowany i przenosi aspekt formalny współpracy fundatora i odbiorcy końcowego na regulaminy publikowane przez podmioty zobowiązane.

To podmiot zobowiązany jest odpowiedzialny za dokładne podanie wysokości uzyskanej oszczędności energii u odbiorców końcowych w ramach programów dofinansowań – to w odróżnieniu od aktualnego systemu Białych Certyfikatów przenosi dużą część odpowiedzialności za wynik z urzędnika w URE na audytora energetycznego, który będzie potwierdzał efekty.

Jak upłynnić niepłynne?

Rynek Białych Certyfikatów jest bardzo niepłynny – pojawiają się okresy o dużej podaży, jak i dość stałe okresy o wzmożonym popycie. Podaż uzależniona jest od liczby i wolumenów świadectw efektywności energetycznej wydawanych przez Urząd Regulacji Energetyki. Popyt uzależniony jest od okresu skupowania praw majątkowych wynikających z dostępnych i wydanych świadectw efektywności energetycznej.

Zobacz także: 2 mld zł trafiło do rządowego funduszu zamiast do firm

Mimo, że obecny tryb wydawania białych certyfikatów jest ciągły, a prawa majątkowe na Towarową Giełdę Energii nie trafiają (jak miało to miejsce przy przetargach) praktycznie raz do roku, to „okres popytu” przypada przeważnie na I i II kwartał każdego roku. Wtedy podmioty zobowiązane (wytwórcy i dystrybutorzy energii) ruszają z nowym budżetem aby dokupić brakujące wolumeny praw majątkowych. Historycznie to w tych miesiącach odnotowywano zarówno największe wolumeny, jak i ceny sprzedaży certyfikatów. Na zakupy i umarzanie wolumenów wynikających z obowiązków mają czas do 30 czerwca każdego roku. Potem rynek „staje” i zaczyna się polowanie na okazje- podmioty, które czekały na wydanie certyfikatów chcą je spieniężyć możliwie szybko, więc zgadzają się na niższe ceny oferowane przez podmioty zobowiązane. W ten sposób ceny transakcji spadają, a na kolejne ożywienie trzeba czekać do początku kolejnego roku.

Aby rozwiązać ten zator przewidziano dwa podstawowe działania. Po pierwsze, do podmiotów zobowiązanych mają zostać dodane przedsiębiorstwa z branży paliwowej, co zwiększy popyt na czekające na nabywców certyfikaty. Po drugie, ustawa przewiduje możliwość rozliczania obowiązku raz na trzy lata. W związku z tym, że wartość opłaty zastępczej do której odnoszą się ceny giełdowe co roku rośnie o 5%, powinno to zwiększyć zapotrzebowanie i chęć skupywania dostępnych na rynku praw teraz, po niższej cenie.

Biorąc jednak pod uwagę aktualną liczbę wydawanych przez Urząd Regulacji Energetyki rocznie świadectw efektywności energetycznej bez znaczącego przypływu liczby wniosków i promowanie systemu za trzy lata może się okazać, że wymaganej liczby certyfikatów na rynku nie będzie i podmioty zobowiązane będą wnosiły opłatę zastępczą.

Uregulowanie luk proceduralnych

Poprzez dodanie ust. 1a w art. 24 oraz uchylenie art. 25 ust. 2 uregulowano dotychczasową praktykę komunikowania z Urzędem Regulacji Energetyki zmiany efektu energetycznego w toku realizacji inwestycji. W wielu przypadkach okoliczności inwestycji korygowały tak stosowane rozwiązanie techniczne jak i wpływały na wynik czego poprzednie przepisy nie dopuszczały, ponieważ złożone zawiadomienie o zakończeniu przedsięwzięcia miało jedynie „potwierdzić” uzyskiwany efekt energetyczny. Stosowane w praktyce postępowania o wydanie świadectw korekty wniosków zostały uregulowane w nowym ustępie 1a.

Wprowadzenie definicji rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia jest krokiem w stronę formalnego uzasadnienia występowania tzw. efektu zachęty. Dlatego przy składaniu zawiadomienia dodatkowymi załącznikami będą dokumenty potwierdzające datę zakończenia (potwierdzające uzyskiwanie oszczędności energii) jak i rozpoczęcie inwestycji (ma nastąpić dopiero po złożeniu wniosku w URE). To procedura znana i egzekwowana przez URE od ponad 3 lat, jednak wprowadzenie tych wymagań bezpośrednio do tekstu ustawy z pewnością pomoże poprawnie (i w odpowiednim terminie) przygotować wnioski. Jak wskazywały kolejne sprawozdania z działalności Prezesa URE niezachowanie odpowiedniej kolejności działań podczas przeprowadzania inwestycji jest główną przyczyną odrzucania wniosków o wydanie certyfikatów.

Nie doczekali się jednak regulacji przedsiębiorcy, którzy nie byli dużymi przedsiębiorcami w 2017 roku. Do dzisiaj nie wiadomo bowiem, kiedy powinien zostać przeprowadzony pierwszy audyt energetyczny przedsiębiorstwa (art. 36) przez przedsiębiorcę, który zidentyfikował się jako duży w kolejnych latach obowiązywania ustawy. Oczywiście, można powiedzieć, że niezwłocznie, czyli w przypadku procedury audytu energetycznego – po około 3 miesiącach. Jednak biorąc pod uwagę potencjalną dotkliwość sankcji finansowych (do 5% przychodów przedsiębiorstwa) powinno to zostać określone precyzyjnie, za czym postulujemy.

Statystyki, efekty i rozliczenia

Dużą bolączką osób badających efektywność energetyczną była niedostępność danych o rzeczywiście osiągniętych oszczędnościach energii. Dostęp do tych danych do tej pory mieli wyłącznie pracownicy Ministerstw (Energii, teraz Klimatu), którzy na podstawie zestawień i rozliczeń przygotowywanych przez URE i NFOŚiGW raportują osiągnięte efekty do Komisji Europejskiej. Brak publicznego dostępu do osiągniętych oszczędności powodował, że nie sposób zweryfikować doniesienia o możliwości niespełnienia przez Polskę unijnego celu dotyczącego efektywności energetycznej w 2020 roku.

Dyrektywa z 2018 roku narzuciła na Państwa członkowskie obowiązek prowadzenia jednolitego rejestru zawierającego informacje o osiągniętych oszczędnościach energii, na podstawie którego można będzie również rozliczać w jaki sposób alokowane są środki przeznaczane na ten cel z Budżetu Unii Europejskiej. Odpowiedzialność za integrację i publikowanie danych o osiągniętych oszczędnościach energii przejmie NFOŚiGW. Dodatkowo, większą przejrzystość otrzymają również wszyscy uczestnicy rynku energii w kraju- Towarowa Giełda Energii zostanie zobligowana do ujawniania średniorocznych cen białych certyfikatów (wyrażanego w zł/MWh).

Pełna transparentność danych o rynku energii oraz promowanie efektywności energetycznej to najskuteczniejsze metody do uświadamiania potencjału oraz możliwych od uzyskania rezultatów. To z kolei prowadzić będzie do kolejnych inwestycji oraz wdrażania rozwiązań przybliżających do określonych celów.

Co z wynikami kontroli NIK?

W 2019 roku przeprowadzono w URE i Ministerstwie Energii kontrolę w zakresie systemu promowania efektywności energetycznej. Jej wyniki wskazywały na wiele bolączek systemu. W żadnym z publikowanych dokumentów (uzasadnienie projektu, ocena skutków regulacji) nie odniesiono się bezpośrednio do tych wyników.

Raport z kontroli wykazał przewlekłość postępowań administracyjnych prowadzonych przez URE, przekraczanie terminów wydawania zaświadczeń i odmów, brak stosowania procedur Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Odpowiedzialność za ten stan rzeczy zrzucono na brak środków finansowych oraz odpowiednich kadr mogących zapewnić sprawne (i terminowe) funkcjonowanie systemu. W efekcie niektórzy wnioskodawcy na decyzje Urzędu musieli czekać ponad 2 lata od złożenia dokumentacji.

Przeciążenie obowiązkami urzędników wydaje się być również powodem próby wprowadzenia pewnych zmian dotyczących audytów efektywności energetycznej. Planowana jest rezygnacja z zapisów dotyczących analiz wariantów technicznych i ekonomicznych, ponieważ Prezes URE nie posiada kompetencji aby wiarygodnie sprawdzić informacje w audycie.

Problemem często przywoływanym przez URE jest niska jakość audytów efektywności energetycznej, dlatego autorzy projektu postanowili wykluczyć możliwość sporządzania audytów przez niewykwalifikowane osoby. Dodatkowo, przed wydaniem świadectwa wyniki uzyskiwanych oszczędności energii mają być weryfikowane.

Niestety, zapisy przedstawionego projektu są na tyle nieprecyzyjne, że nie wyjaśniają po czyjej stronie będzie leżeć udowodnienie spełnienia warunków ustawy (wnioskodawcy, audytora, URE) oraz w jaki sposób należy to zrobić. Dlatego mimo, że proponowane kierunki zmian są uzasadnione, to należy poświęcić im zdecydowanie więcej czasu i uwagi, aby doszlifować je do rzeczywistych potrzeb.

W pierwszej kolejności wydaje się, że należy uregulować kwestię odpowiednich uprawnień dla osób sporządzających audyty efektywności energetycznej, Stworzenie ogólnodostępnego wykazu osób posiadających adekwatne kompetencje pozwoli na profesjonalizację rynku, a to w efekcie wyraźnie i zauważalnie podniesie jakość dokumentów oraz pozwoli na przyspieszenie procedury administracyjnej. Podobne rozwiązanie na analogicznych zasadach od lat funkcjonuje dla osób uprawnionych do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynków.

Kolejnym oczekiwanym krokiem byłoby jasne określenie uprawnień i kompetencji URE oraz Wnioskodawców w zakresie wielokrotnie przywoływanych weryfikacji informacji oraz zakres odpowiedzialności za dane przedstawiane we wnioskach. Sprecyzowanie tych zapisów ułatwi proceduralne podejście do postępowań, określi zakres czynności i odpowiedzialności leżącej zarówno po stronie urzędników, jak i wnioskodawców.

Definicje

Na końcu, porządkowo, chcielibyśmy odnieść się do dwóch propozycji definicyjnych. Aby móc jasno się komunikować pomiędzy wnioskodawcami, audytorami a urzędnikami powinniśmy wiedzieć precyzyjnie czego dotyczy merytoryczna dyskusja. Zatem projektodawca zaproponował dodanie i doprecyzowanie niektórych definicji:

  • zdefiniowano „rozpoczęcie prac zmierzających do realizacji przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej” – już sama długość nazwy tej definicji doprowadziła do tego, że… projektodawca nie wykorzystał jej ani razu w dalszej treści ustawy. Z punktu widzenia praktycznego zdefiniowanie rozpoczęcia przedsięwzięcia związanego z wnioskowaniem o Białe Certyfikaty i określenie występowania efektu zachęty ma oczywiście charakter porządkujący i należy pochwalić pomysł jej wprowadzenia, jednak przez ostatnie trzy lata Urząd Regulacji Energetyki wykreował już swoją interpretację przepisów, z którą tak urzędnicy jak i wnioskodawcy są już obyci. Dlatego warto rozważyć zachowanie bliższego literalnego brzmienia punktu (44), sekcji 1.3 Rozdziału 1 Wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią, z których URE aktualnie korzysta;
  • niezrozumiała korekta definicji audytu energetycznego przedsiębiorstwa, który ma obecnie służyć dostarczeniu informacji o potencjalnych oszczędnościach energii na terytorium Polski. Prawdopodobnie projektodawca zastosował skrót myślowy i chciał wyjaśnić, że zagregowane dane pozwolą na wytworzenie takiej wiedzy na poziomie kraju. W naszej ocenie taki skrót nie przystoi tej randze dokumentu i rekomendowalibyśmy pozostawienie dobrej definicji w spokoju. 

Czy efektywność stanie się efektywna?

Przedstawiona wersja projektu ustawy, mimo wielu zmian, pozostawia więcej pytań niż odpowiedzi. Niekonsekwencja w zapisach bez znaczących zmian powodować będzie konfuzję zarówno organów wykonawczych, jak i uczestników rynku.

Za przykład niech posłużą przepisy doprecyzowujące procedurę pozyskiwania świadectw efektywności energetycznej oraz składania zawiadomień- zapisanie w ustawie zamkniętego katalogu dokumentów potwierdzających rozpoczęcie i zakończenie inwestycji nieświadomie (przy literalnej interpretacji przepisów) wykluczy możliwość realizacji inwestycji poprawiających efektywność energetyczną przy wykorzystaniu personelu wnioskodawcy.

To oczywiście skrajny przykład, jednak pozostawienie w takich punktach pola do dowolnej interpretacji nie zwiększy zaufania podmiotów do aktywnego uczestnictwa w systemie. To z kolei spowoduje potencjalny brak odnotowania efektów w oficjalnych rządowych statystykach. A to wpłynie na brak realizacji celu wyznaczonego na 2030 roku.

W związku z powyższym prace nad zmianami powinny być kontynuowane i nadal szeroko konsultowane. Bo efektywność energetyczna w Polsce, zgodnie z definicją, zasługuje na to żeby w końcu stać się efektywna.


Bartosz Dobrowolski – wiceprezes zarządu w Ellipsis Energy, audytor energetyczny, absolwent Wydziału Mechanicznego Energetyki i Lotnictwa Politechniki Warszawskiej. Od lat szuka rozwiązań przynoszących oszczędności energii i kosztów z nią związanych. Autor i koordynator ponad 400 audytów efektywności energetycznej dla przedsiębiorstw. Doradca w zakresie kierunków i możliwości optymalizacji i inwestycji związanych z energetyką w przemyśle. Ekspert w zakresie efektywności energetycznej oraz Systemu Białych Certyfikatów.

Adam Dominiak – prezes zarządu w Ellipsis Energy, audytor energetyczny, absolwent Wydziału Mechanicznego Energetyki i Lotnictwa Politechniki Warszawskiej. Doradza w zakresie efektywności energetycznej i gospodarki energetycznej wielu zakładom produkcyjnym w Polsce. Wieloletni wykładowca termodynamiki i wymiany ciepła w Instytucie Techniki Cieplnej Politechniki Warszawskiej. Pasjonat innowacji w biznesie i produkcji, rzecznik patentowy.

Zobacz także...

Komentarze

Patronat honorowy

Partnerzy portalu

PSE

Zamów Obserwator Legislacji Energetycznej

Dowiedz się więcej o Obserwatorze Legislacji Energetycznej

 

Chcesz płacić co miesiąc skontaktuj się z nami: [email protected]