Klimatyczna autostrada komisarza Timmermansa

Punkt startowy: Gdzie jesteśmy?

Od przyjęcia w 2015 r. Porozumienia paryskiego wiadomo było co najmniej o 3 rzeczach:

1. Neutralność klimatyczna: Żeby się uratować (nie przekroczyć celu 2 stopni a jeszcze lepiej 1,5), ludzkość musi osiągnąć neutralność klimatyczną w drugiej połowie XXI wieku. Oznacza to ścięcie emisji prawie do zera i pochłonięcie reszty przez np. lasy. Ze względu na swoją odpowiedzialność historyczną państwa rozwinięte muszą zrobić to wcześniej. UE zapowiedziała więc, że taki właśnie cel zamierza osiągnąć. Ma on być zapisany w unijnej strategii do 2050 r., którą zgodnie z porozumieniem UE przedłoży jeszcze w 2020 r. i będzie egzekwowany na poziomie wspólnoty dzięki wewnętrznej legislacji.
2. Przeglądy: Co 5 lat cele redukcyjne wszystkich państw będą rewidowane. W górę. Proces ten zaczyna się od tzw. Globalnego Przeglądu na forum globalnych negocjacji klimatycznych w 2023 r., z kolejnymi w latach 2028, 2033, 2038…etc. Wyniki Globalnego Przeglądu mają dać rządom świata do myślenia i zmotywować do większego wysiłku w kolejnym okresie zobowiązań. Wersja demo takiego przeglądu miała miejsce na katowickim COP24. W wersji europejskiej przełożyła się jeszcze w 2018 r. m.in. na zwiększenie celów OZE i efektywności energetycznej z 27proc. do 32 proc. i 32,5 proc. i prezentację komunikatu „Czysta planeta dla wszystkich”. Obecnie planuje się także zwiększenie celu redukcji na 2030 r.
3. Zrównoważone finansowanie: Finansowanie inwestycji w paliwa kopalne i powiązaną infrastrukturę jest sprzeczne z celami Porozumienia paryskiego, a konkretnie art. 2.1 c mówiącym o „zapewnieniu spójności przepływów finansowych ze ścieżką prowadzącą do niskoemisyjnego i odpornego na zmiany klimatu rozwoju”. UE rozpoczęła więc proces eliminacji takiego wsparcia w ramach swojego budżetu wieloletniego i instytucji finansowych, w tym Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Tyle z podstaw, bo sytuacja w UE nadal jest dynamiczna.

Czytaj także: Czym jest i skąd się wzięła polityka klimatyczna?

Punkt docelowy: Dokąd chcemy jechać?

Ministrowie zebrani 5 marca na Radzie ds. Środowiska uzgodnili ostateczny tekst „Długoterminowej strategii niskoemisyjnego wzrostu UE i jej państw członkowskich”. Tym samym UE oficjalnie poinformowała świat, że do 2050 r. zamierza tę neutralność osiągnąć jako grupa. Taki mechanizm wspólnego wypełniania zobowiązań, zwany potocznie „bąblem” (EU bubble) był stosowany już wcześniej: przy Protokole z Kioto i w ramach Porozumienia paryskiego.

Kolejnym krokiem powinno być jednak określenie jaką część redukcji poszczególne państwa członkowskie miałyby na siebie wziąć, a tego unijny dokument nie zapowiada (a porozumienie nie go nie wymaga). Unijna strategia mówi jednakowoż o tym, że każde z państw członkowskich przedłoży na poziom globalny swoje własne strategie na 2050 r. Dotychczas na taki krok zdecydowało się kilka europejskich państw (Niemcy, Francja, Czechy, Wlk. Brytania i Portugalia). Można założyć, że planowane zwiększenie unijnych celów wymusi aktualizacje tych przedłożonych już dokumentów. Pozostałe państwa z pewnością wykorzystają w tym celu krajowe strategie przygotowywane zgodnie z wymogami unijnymi (rozporządzenie o zarządzaniu unią energetyczną).

A co z „polskim wyjątkiem”? Jest on obecny o tyle, że do ogólnie sformułowanej strategii załączone są konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2019 r. Jeśli ktoś dotrze na sam koniec dokumentu, to jest szansa, że doczyta o tym, że jedno państwo nadal ma problem z neutralnością. Ale w sumie niewiele to zmieni. Natomiast jeśli Polska przedłoży swoją krajową strategię do Porozumienia paryskiego (a raczej przedłoży), to właśnie tam mogą znaleźć się szczegóły dotyczące wysokości celu i ścieżek redukcji, które Polska zamierza realizować.

Czytaj także: Polska chce, aby lotnictwo płaciło więcej za CO2

Środek transportu: Jak się dostać do punktu docelowego?

Początkowo zwiększaniu celów na poziomie UE miały służyć rewizje celów ETS i non-ETS oraz legislacji skupionej wokół pakietu zimowego, a w szczególności przygotowywanie co 10 lat krajowych zintegrowanych planów na rzecz energii i klimatu (KPEiK), z możliwością rewizji co 5 lat. Dla lepszej perspektywy w planowaniu państwa członkowskie miały przygotować także swoje krajowe strategie długoterminowe do 2050 r. i je również aktualizować co 10 lat.

Na razie jednak idzie bez szału: termin na przedłożenie obu dokumentów upłynął z końcem 2019 r., a ostateczną wersję KPEiK przedłożyło dotychczas 21 państw członkowskich (w tym Polska). Jeszcze gorzej idzie ze strategiami krajowymi dojścia do neutralności klimatycznej.  Na stronie KE wisi ich tylko 11. Polskiej strategii tam również brakuje. Poza tym jest wielce prawdopodobne, że cele zapisane w tych planach są niewystarczające, żeby zrealizować unijne ambicje do 2030 r. – zwłaszcza, że brakuje sporej części redukcji, którą dostarczyć miała przedbrexitowa Wielka Brytania.

Dotychczas Komisja stosowała taryfę ulgową, biorąc pod uwagę, że tak wszechstronne ćwiczenie w zakresie unijnego planowania klimatyczno-energetycznego wykonywane jest po raz pierwszy. Ale niedawne ogłoszenie „Europejskiego Zielonego Ładu” i szeregu działań legislacyjnych nie pozostawia złudzeń, że ta cierpliwość ma swoje granice i że właśnie się kończy. Wiceprzewodniczący KE ds. klimatu – Frans Timmermans od jakiegoś czasu odgrażał się, że nowe „prawo klimatyczne” umożliwi lepsze egzekwowanie celów na drodze do neutralności klimatycznej. Teraz już wiemy co miał na myśli.

Czytaj także: Klimatyczny rozwód Brytyjczyków z UE

Wehikuł: Prawo klimatyczne

Projekt rozporządzenia o szumnej nazwie  „prawo klimatyczne”, przedstawionego 4 marca przede wszystkim wyznacza cel neutralności klimatycznej do 2050 r. jako cel kolektywny, obowiązujący na poziomie Unii Europejskiej. Ma on być osiągnięty dzięki podjęciu „niezbędnych działań odpowiednio na poziomie Unii i państw członkowskich”.

Sposób określenia celu jako odnoszącego się do całej UE (zbilansowanie emisji i pochłaniania na poziomie całej UE) kontynuuje podejście „konstruktywnej wieloznaczności”. Nie wyznacza więc, czy wszystkie państwa członkowskie mają osiągnąć neutralność w 2050 r., czy też rozłożenie ciężaru będzie zróżnicowane i w miarę możliwości elastyczne.

Fanką tej drugiej interpretacji jest Polska, która zgodnie ze stanowiskiem z grudnia 2019 r. neutralność chciałaby osiągnąć dopiero po 2050 r. Ukłonem w stronę Polski jest zapis w projekcie rozporządzenia o „wzięciu pod uwagę sprawiedliwości i solidarności”. Ponieważ jednak, oględnie ujmując, oznaczałoby to większy wysiłek dla pozostałych państw UE, to nie należy spodziewać się z ich strony entuzjazmu. W tym duchu wypowiedziały się już Holandia i Dania mówiąc, że nie życzą sobie „pasażerów na gapę”. Obserwowanie reakcji państw członkowskich na ten konkretny zapis oraz dalsze rozwiązania implementacyjne przy rewizji poszczególnych celów (np. redukcyjnych, non-ETS, OZE i efektywności energetycznej)  będzie więc dość interesujące.

Czytaj także: Europa w bólach rodzi swój nowy zielony ład.

Piąty bieg na autostradzie

Drugie rozwiązanie „prawa klimatycznego” ma o wiele bardziej namacalne konsekwencje. Komisja wpadła na pomysł, że nie będzie jednak czekała aż państwa członkowskie same się zmobilizują do uzgodnienia nowych, wyższych i odpowiednio ambitnych celów. Potem zresztą trzeba byłoby je jeszcze przyjąć w długiej i uciążliwej procedurze z udziałem Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Dlatego weźmie sprawy w swoje ręce.

Gdyby Komisji udało się przepchnąć swój najnowszy pomysł, to dzięki aktom delegowanym, począwszy od 2023 r. będzie mogła lekką ręką, co 5 lat (cykl żywcem skopiowany i spójny z Globalnym Przeglądem z Porozumienia paryskiego), proponować nowe środki (czytaj: wyższe cele redukcyjne). Oznaczałoby to też, że kolejny unijny cel klimatyczno-energetyczny nie byłby wyznaczany z perspektywą do 2040 r., ale do 2035 r.

Nowe cele będą oparte o ocenę zbiorczego postępu UE w dążeniu do neutralności. Będą także wpływały na cele (np. OZE, efektywność energetyczna), których realizację państwa członkowskie opisały w swoich zintegrowanych planach (KPEiK) oraz pozostałą unijną legislację. Jeśli środki krajowe okażą się niewystarczające żeby realizować unijną neutralność klimatyczną, to KE wyda państwom członkowskim rekomendacje, które te będą musiały wziąć pod uwagę. Podobnej rewizji będą podlegać wszystkie inne, powiązane akty prawne na poziomie UE.

Aby odrzucić nowe, wskazane przez Komisję cele redukcyjne, państwa członkowskie musiałyby w ciągu 4 tygodni zebrać większość kwalifikowaną. Taką uproszczoną (z punktu widzenia KE) procedurę Aleksander Śniegocki z WiseEuropa opisał trafnie jako „autostradę do net-zero”. Tam też Komisja będzie mogła docisnąć gaz (wodór?) „do dechy”.

Z jednej strony takie rozwiązanie na pewno będzie ułatwiało podnoszenie celów redukcyjnych, czego obecnie domaga się wiele państw członkowskich. Z drugiej jednak są one świadome, że Komisja od lat zagarnia coraz większą część kompetencji w ramach polityki klimatycznej, która zgodnie z traktatem powinna być dzielona z państwami członkowskimi. Nie powinno więc dziwić, jeśli o tę część legislacji rozegra się największa bitwa. Do przyjęcia całości rozporządzenia potrzebna jest większość kwalifikowana, a więc poparcie 55 proc. państw członkowskich reprezentujących 65 proc. populacji UE.

Czytaj także: Jesienna ofensywa klimatyczna w Brukseli.

 (A)Klimatyzacja

Powyższe przeglądy będą odnosiły się nie tylko do celów redukcyjnych, ale także do działań adaptacyjnych. Komisja sprawdzi więc do jakiego stopnia państwa członkowskie są przygotowane do przeciwstawienia się negatywnym i przewidywalnym już obecnie skutkom zmian klimatu. Maja one obowiązek przygotowania spójnych planów i strategii adaptacyjnych – i to nie tylko w obszarach tak wrażliwych jak rolnictwo z powodu suszy. Przy nasilających się gwałtownych zjawiskach pogodowych adaptacja oznacza m.in. uodpornienie na te skutki całości infrastruktury: m.in. energetycznej, drogowej, wodnej czy budownictwa.

Przystanek Glasgow

Prawo klimatyczne przewiduje ponadto, że we wrześniu tego roku Komisja przyjrzy się unijnemu celowi na 2030 r. (co najmniej 40 proc. w stosunku do 1990 r.) i zastanowi się, czy trzeba go zwiększać do 50 lub 55 proc. Ma przy tym wziąć pod uwagę ocenę skutków zwiększenia celu oraz analizę zintegrowanych planów (KPEiK). Jeśli Komisja uzna, że cel trzeba zwiększyć (a raczej tak właśnie uzna), to zwróci się do Rady UE i Parlamentu Europejskiego z odpowiednim wnioskiem. W tym właśnie duchu Timmermans oznajmił, że jak już Komisja przeliczy czy UE da radę wdrożyć cel 50-55 proc. i jeśli okaże się, że tak, to zaproponuje poprawkę do prawa klimatycznego. Kolejnym krokiem będzie rewizja odnośnej legislacji klimatyczno-energetycznej z terminem do końca czerwca 2021 r. tak by była spójna z nowym, wyższym celem.

Czytaj także: Co oznacza unijne prawo klimatyczne dla polskiej energetyki?

Te działania nie są bez związku z procesem globalnym, bo na szczycie COP26 w Glasgow (9-19 listopada) oczekuje się, że państwa przyjadą już zdecydowane na zwiększenie celów na 2030 r.  Jednak żeby odpowiednio ambitnie wypaść na tym szczycie UE musiałaby pojechać na niego ze zrewidowanym krajowo określonym wkładem (NDC). To właśnie zresztą zapowiedziała w konkluzjach Rady ds. Środowiska z października 2019 r. Warto zwrócić uwagę, że nie ma tam wyraźnego wskazania na zwiększanie celu, a raczej na uszczegółowienie jego opisu.

Efekt jest taki, że choć furtka do wyższej ambicji jest otwarta, to zaraz za nią zaczynają się schody. Jeśli propozycja od Komisji wyjdzie późno (koniec września), to szansa na to, że cokolwiek zostanie uzgodnione przed Glasgow są niewielkie. Jeszcze niżej stoją możliwości przyjechania z nowym celem albo przynajmniej jego obietnicą na wrześniowy szczyt UE-Chiny. W tym właśnie wydarzeniu upatrywano przełomu, który miałby doprowadzić do mobilizacji największych światowych emitentów przed COP26. Zwracają na to uwagę ministrowie 12 unijnych państw, które wystosowały w tej sprawie list do Timmermansa. Co ciekawsze – nie ma wśród nich Niemiec, które przecież będą przewodzić UE w drugiej połowie tego roku. A przecież trzeba również wziąć pod uwagę, że nie bez znaczenia dla ambicji klimatycznej będą tempo i atmosfera negocjacji nowego wieloletniego budżetu UE. I koronawirus.

Czytaj także: Szczyt klimatyczny w Madrycie przyniósł fiasko. Co dalej?

Wspomaganie kierownicy: Semestr Europejski

Cicha klimatyczna rewolucja dokonała się także w semestrze europejskim – narzędziu, które corocznie służy Komisji do koordynacji polityki gospodarczej i budżetowej UE. W tym roku, w ramach raportów krajowych, po raz pierwszy pojawiły się dość szczegółowe dane dot. polityki klimatyczno-energetycznej poszczególnych państw członkowskich. Znajdują się tam także zalecenia, do których nawiązują zapisy prawa klimatycznego. Otóż rekomendacje, które co 5 lat Komisja wyda po ocenie m.in. krajowych celów zawartych w zintegrowanych planach, powinny być spójne z najnowszymi rekomendacjami wydanymi w ramach semestru. Warto się z nimi zapoznać, bo jest tam bogactwo informacji o tym, co Komisja uważa ws. potrzeb inwestycyjno-klimatycznych w Polsce.

Na koniec, po przeczytaniu powyższego artykułu warto zdać sobie sprawę, że jest dopiero marzec, a przed nami w perspektywie następnych 3 lat znajduje się jeszcze powyżej 40 aktów prawnych, strategii i przeglądów obiecanych nam w ramach Europejskiego Zielonego Ładu.

*Trzy pierwsze śródtytuły nawiązują do pytań zadawanych państwom na katowickim szczycie COP24 w ramach prekursora Globalnego Przeglądu (tzw. Talanoa Dialogue): Where are we? Where do we want to go? How do we get there?