Spis treści
Drugie podejście do ustawy OZE musi uwzględniać wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią 2014 – 2020. Pole manewru jest ograniczone, a wszystkie zmiany obecnej wersji ustawy OZE opóźniają proces notyfikacji – pisze dla Obserwatora Legislacji Energetycznej dr Christian Schnell.
Minister Energii Krzysztof Tchórzewski pod koniec zeszłego tygodnia po raz pierwszy wyjaśnił przyszłe podejście do nowego systemu wsparcia OZE. Okazuje się, że nowy system aukcyjny ma podlegać weryfikacji, więc nie wejdzie w życie 1 lipca 2016 r. w obecnym kształcie.
Od marca zespół roboczy w Ministerstwie będzie pracował nad zmienionym modelem wsparcia zapewniającym wykonanie unijnych zobowiązań w zakresie OZE na 2020 rok. Projekt ustawy ma trafić do Rady Ministrów w maju, a do Sejmu pod koniec maja.
Więcej stabilnych źródeł OZE
Nowy system wsparcia ma prowadzić do zrównoważonego miksu OZE w celu spełnienia Krajowego Planu Działań uzgodnionego z UE w 2010 roku. Minister krytycznie ocenił obecną wersję systemu wsparcia aukcyjnego, który w jego ocenie zapewni dostęp do rynku w pierwszej kolejności OZE o najniższych jednostkowych kosztach wytwarzania energii tj. farmom wiatrowym. Jednak z powodu niskiego współczynnika wykorzystania ich mocy, wartość tej technologii dla Krajowego System Elektroenergetycznego wydaje się niska. Zgodnie z jego oceną farmy wiatrowe wymagają niemal 100 proc. rezerwacji, co podnosi koszty funkcjonowania Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.
Promowany ma być rozwój biogazowni jako źródła uzupełniającego wiatraki, ale również „dedykowanego” współspalania biomasy w nowych instalacjach kogeneracyjnych, które pozwoli na obniżenie emisji z paliw kopalnych i pozwoli spełnić wymogi dyrektywy o emisjach przemysłowych IED w zakresie odazotowania, odsiarczania, odpylania, etc. do poziomu wymaganego przez Unię Europejską po 2020 roku. Na tym rozwiązaniu mogliby skorzystać również producenci biomasy leśnej i agro, tzn. polskie rolnictwo i Lasy Państwowe. Ponadto te instalacje zapewniają bezpieczeństwo energetyczne w wymiarze stabilności pracy Krajowego Systemu Energetycznego. Jednak Minister wyjaśnia, że nie zamierza wracać do prostego mieszania węgla ze stałą biomasą i do importu biomasy (czyli tzw. „prostego” współspalania).
Jest to odejście od dotychczasowej strategii rządu, zgodnie z którą cel 2020 miał być osiągnięty z minimalnym kosztem dla obywateli, co w sposób oczywisty promuje farmy wiatrowe. Wyważone podejście do wsparcia OZE pokazuje wysoki poziom świadomości Ministra, ale pole manewru działania jest ograniczone.
Bruksela preferuje aukcje OZE
Wsparcie instalacji OZE zalicza się do pomocy państwa, więc wymaga notyfikacji w Brukseli i musi uwzględniać wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią 2014-2020 („EEAG”), a w szczególności pomocy operacyjnej na produkcję energii ze źródeł odnawialnych. Zgodnie z EEAG podstawowym systemem wsparcia dla instalacji OZE od 1MW zainstalowanej mocy jest od 1 stycznia 2017 r. system aukcyjny. Zgodnie z zasadami konkurencji ten system powinien być otwarty dla wszystkich producentów wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii.
Mając na uwadze różne etapy rozwoju technologii energii odnawialnej, wytyczne EEAG zezwalają państwom członkowskim na przeprowadzanie przetargów technologicznych z uwzględnieniem potencjału, jaki dana, nowa i innowacyjna, technologia oferuje w dłuższej perspektywie czasowej. Modyfikacja systemu aukcyjnego jest możliwa, o ile zasada konkurencyjności zostanie zachowana, w przypadku potrzeby zapewnienia dywersyfikacji źródeł, ograniczeń sieciowych, wymogów utrzymania stabilności sieci oraz kosztów (integracji) w systemie elektroenergetycznym
Mniejsze instalacje – poniżej 1MW mocy zainstalowanej – lub instalacje demonstracyjne mogą być wyłączone z systemu aukcyjnego. Od 500 kW mocy zainstalowanej przyznaje się instalacjom OZE pomoc w postaci premii, będącej uzupełnieniem do ceny, po jakiej wytwórcy sprzedają swoją energię elektryczną bezpośrednio na rynku. Ponadto na beneficjentach pomocy operacyjnej ciąży standardowa odpowiedzialność rynkowa (m.in. za bilansowanie), z kolei wsparcie przy ujemnych cenach za energię na rynku ma być wykluczone.
W zakresie wsparcia instalacji OZE wykorzystujących biopaliwa wytyczne wprowadzają pewne ograniczenia, głównie w zakresie wykorzystania biopaliw wytworzonych z żywności. Ponadto, wsparcie energii odnawialnej z wykorzystaniem odpadów wymaga przestrzegania priorytetów UE w zakresie sposobów przetwarzania odpadów tj. (a) zapobieganie, (b) przygotowanie do ponownego użycia, (c) recykling, (d) inne metody odzysku, np. odzysk energii, oraz e) unieszkodliwianie. Powyższe zasady zasadniczo ograniczają sposób utylizacji biomasy jako paliwa do produkcji energii elektrycznej.
Mało stabilnych źródeł stanie do aukcji OZE
W Polsce obecna regulacja systemu wsparcia aukcyjnego łącznie z opublikowanymi rozporządzeniami odnośnie cen referencyjnych oraz ilości energii przewidzianej do zakontraktowania w systemie aukcyjnym w 2016 roku przewiduje największy udział (60%) energii ze źródeł „niestabilnych”. Odnosi się to do instalacji o współczynniku wykorzystania mocy poniżej 45%, tj. produktywności poniżej 4000 MWh/MW/rok. Chodzi tu przede wszystkim o elektrownie wiatrowe, a w przypadku instalacji o mocy do 1 MW – wolnostojące instalacje fotowoltaiczne.
Powyżej współczynnika wykorzystania mocy 45 procent system ma promować w ilości 40 procent energię elektryczną produkowaną przez tzw. „stabilne technologie” jak np. elektrociepłownie (komunalne/sezon grzewczy wynosi ok. 4.400 godz. rocznie) wykorzystujące biomasę jako paliwo lub duże biogazownie (z ryzykiem 15-letniej dostawy substratów wymaganej jakości).
Jednak ilość tych projektów, które mogą się kwalifikować do aukcji, tzn. będą posiadać w najbliższej przyszłości ostateczne pozwolenie na budowę, jest dyplomatycznie mówiąc ograniczona – praktycznie ten „koszyk” aukcyjny jest dość pusty.
Również ilość „gotowych” projektów większych elektrowni wodnych mających bezpieczną możliwość produkcyjną powyżej współczynnika wykorzystania mocy 45 procent jest mocno ograniczona – sztandarowy projekt polskiej elektroenergetyki tj. drugi stopień na Wiśle w Siarzewie jeszcze nie uzyskał decyzji środowiskowej.
Także projekty elektrowni wiatrowych na morzu, które mogą osiągnąć współczynnik wykorzystania mocy 45 procent, jeszcze nie są na wymaganym etapie rozwoju, aby kwalifikować się do aukcji.
Istnieje jednak teoretyczna możliwość, że elektrownie wiatrowe na lądzie w sposób nieuzasadniony technicznie pomimo przepisów karnych „będą wpychać” się do tego koszyka, żeby uniknąć silnej konkurencji w koszyku „niestabilnych technologii” (zasadniczo inwestycje w farmy wiatrowe „kalkulują” się na poziomie ok. 290 – 320 zł/MWh), nawet wliczając kary w model finansowy. Obecna relatywnie wysoka cena referencyjna dla tej technologii może zachęcać do takiego zachowania, może też dlatego Minister Energii zapowiadał skorygowanie cen referencyjnych. Obniżenie ceny referencyjnej dla elektrowni wiatrowych na lądzie np. o 10-15% skutecznie uniemożliwiałaby takie zachowania. Alternatywą byłaby podwyższenie współczynnika wykorzystania mocy z 4000 MWh/MW/rok do np. 5000 MWh/MW/rok, co jednak dla wielu z wyżej wymienionych „stabilnych” technologii również może być barierą rozwoju.
System aukcji można poprawić, ale nie zastąpić
Inny pomysł Ministra Tchórzewskiego, żeby nieco inaczej alokować środki w celu dywersyfikacji rozwoju OZE, wydaje się również uzasadniony. Jednak nie istnieje żadna rozsądna alternatywa do wdrożenia systemu aukcyjnego opartego na kontraktach różnicowych.
Powrót do systemu zielonych certyfikatów nie jest pożądany, ponieważ ten system wsparcia musiałby ulec całkowitej zmianie i wprowadzić mechanizm przetargowy. Ogromna korzyść kontraktów różnicowych jest widoczna w dłuższej perspektywie. Zgodnie z jednolitymi prognozami najbardziej doświadczonych międzynarodowych ekspertów, w Europie po 2020 roku dojdzie do znacznego wzrostu cen hurtowych energii elektrycznej – po 2030 roku prognozy wskazują na poziom cen hurtowych w okolicach 300 złotych za MWh. Kontrakt różnicowy łagodzi skutki takiego wzrostu i przyznaje wytwórcom OZE wzrost „swojej taryfy” zgodnie z indeksacją konsumencką, a „sztywna” cena certyfikatu wygranego w trakcie procedury przetargowej prowadziłby w tym przypadku do nieuzasadnionych profitów.
Głównym mankamentem obecnego systemu aukcyjnego jest jego nieprzewidywalność w dłużej perspektywie co najmniej trzyletniej. Coroczne zmiany poziomu cen referencyjnych, a co gorsze, coroczna alokacja środków w ramach „niestabilnego” i „stabilnego” koszyka nie daje impulsów inwestycyjnych dla nowych projektów, więc inwestorze zamierzają w aukcji startować z tymi projektami, które jako najtańsze są obecnie daleko rozwinięte – głównie farmy wiatrowe – lub z tymi, które będą wstanie łatwo rozwinąć – instalacjami fotowoltaicznymi.
Długoletnie procedury planistyczne, środowiskowe i budowlane uniemożliwiają inwestorom rozsądne inwestowanie w technologie, które nie są najtańszymi lub najbardziej efektywnymi z punktu widzenia systemu energetycznego. Z tego powodu biogazownie wymagają osobnego systemu wsparcia i tu ustawodawcy unijni umożliwią wprowadzenie stałych taryf dla instalacji do 499 kW mocy zainstalowanej. Powyżej tej granicy mocy wytyczne unijne zniechęcają inwestorów indywidualnych, ale nie stanowi to problemu przy obecnej strukturze właścicielskiej polskich gospodarstw rolniczych. Tak więc zmiana ustawy OZE i wprowadzenie stałych taryf dla biogazowni poniżej 500 kW mocy zainstalowanej wydaje się być rozsądną drogą, a cześć środków z koszyka aukcyjnego dla „stabilnych” technologii mógłby być alokowana do tego celu. Jednakże proces uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych i środowiskowych jest długotrwały, nawet jeżeli można będzie rozwijać te technologie w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, co poprzedni rząd kwestionował dla instalacji powyżej 40 kW mocy zainstalowanej.
Z tego powodu wprowadzenie odpowiednej stałej taryfy dopiero za kilka lat, mogłoby spowodować pożądany boom inwestycyjny, więc niecelowe wydaje się opóźnienie obecnego procesu notyfikacji całej ustawy OZE z tego powodu.
Współspalanie w kogeneracji
W celu promowania nowych dużych instalacji „stabilnych” technologii, tzn. głównie elektrociepłowni wykorzystujących biomasę leśną, rolną lub biodegradowalne odpady komunalne jako paliwo, obecny system aukcyjny zasadniczo się nadaje. Jednak np. publikacja udziału koszyka „stabilnego” i „niestabilnego” oraz cen referencyjnych na pierwsze trzy lata na poziomie ustawowym – a nie na poziomie rozporządzenia – znacznie obniżyłaby ryzyko inwestycyjne. Dodatkowo współspalanie dedykowane, szczególnie w elektrociepłowniach, mogłoby być ujęte jako technologia do uczestnictwa w aukcji, i wpisuje się w strategię Komisji „Strategia dla ciepła i zimna”.
Trzeba jednak mieć na uwadze, że proces uzyskania wymaganych decyzji umożliwiałby tym instalacjom uczestnictwo w aukcji najwcześniej w 2018 roku. Ponadto wymagania BREF po 2020 roku wskazują na to, że udział energetyczny biomasy powinien wynieść zgodnie z opinią ekspertów minimum 30 procent, zatem instalacje te są dość złożone technologicznie – a w związku z tym drogie.
Żeby osiągnąć pożądany cel, tzn. wspierania krajowych producentów biomasy, ustawodawca powinien wprowadzić obowiązek wysokiego udziału „lokalnej” biomasy w mikście. Wytyczne EEAG wskazują na konieczność uniknięcia zakłóceń na rynkach surowców w związku ze wsparciem na rzecz wytwarzania energii elektrycznej z biomasy.
To z kolei powoduje, że notyfikacja systemu wsparcia promująca w szczególny sposób instalacje wykorzystujące biomasę – leśną, rolną lub z odpadów komunalnych – wymaga szczególnego uzasadnienia, a w związku z tym procedura notyfikacyjna się przedłuży.
Dopiero po uzyskaniu notyfikacji będzie wiadomo, który rodzaj technologii jest zgodny z wytycznymi EEAG i w jaką technologię inwestować. Można się więc zastanowić, czy ten element systemu wsparcia nie powinien być notyfikowany osobno, aby nie wstrzymać wejścia w życie całego systemu wsparcia przez dłuższy czas.
Wiatr i słońce będą wygrywać wyścig technologiczny
Jeden z megatrendów w sektorze energetycznym wskazuje, że dzięki docelowo najniższym kosztom produkcji energii elektrycznej, elektrownie wiatrowe i słoneczne będą w perspektywie kilkunastu do kilkudziesięciu lat dominować w miksie energetycznym w każdym kraju, tym bardziej, że te dwie technologie zasadniczo się uzupełniają. Negowanie tego faktu przez rząd doprowadziłoby do zakwestionowania całego systemu wsparcia przez Komisję, ponieważ będzie wątpliwe, w jaki sposób Polska zamierza spełnić swoje zobowiązania międzynarodowe wynikające z Krajowego Planu Działań.
Z powodu silnego wzrostu zainstalowanej mocy elektrowni wiatrowych w 2015 roku, z równoległym faktycznym zakończeniem wsparcia dla prostego współspalania pod koniec 2015 roku, obecny poziom produkcji energii elektrycznej z OZE wynosi ok. 20 TWh/rok. Cel z KPD wynosi jednak 32 TWh/rok, i jest do osiągnięcia do końca 2020 roku. Już teraz wiadomo, że opóźnione wejście w życie systemu aukcyjnego doprowadzi do większej ilości nowej mocy OZE w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym dopiero w 2018 roku.
Konserwatywne podejście do wsparcia mikroinstalacji tj. małych dachowych instalacji fotowoltaicznych wskazuje na to, że produkcja energii elektrycznej powyżej kilkaset GWh/rok dla tego typu instalacji wydaje się iluzoryczna.
Trzeba więc zaakceptować, że główny wzrost mocy OZE w Polsce to farmy wiatrowe na lądzie (lub na morzu) i (w ograniczonym zakresie) wolnostojące instalacje fotowoltaiczne. Za pomocą prawa zagospodarowania przestrzennego, polityki udzielenia warunków przyłączenia do sieci oraz kształtu systemu aukcyjnego można inteligentnie sterować ich wzajemnym udziałem w rozwoju, ale również wspierać rozwój „stabilnych” technologii. Najgorszym rozwiązaniem byłoby zatrzymanie rozwoju energetyki odnawialnej poprzez ponowne zakwestionowanie całego aukcyjnego systemu wsparcia.
Dr Christian Schnell, radca prawny/partner kancelarii Solivan. Przewodniczący Komisji econet Poland. Ekspert przy Radzie OZE Konfederacji Lewiatan
W rachunku przeciętnej niemieckiej rodziny dopłata do rozwoju energetyki odnawialnej jest już niemal dwukrotnie wyższa, niż cena samej energii elektrycznej na rynku. To sześciokrotnie więcej, niż dopłacają Polacy. 
Poświęcony energii fragment przedstawionego wczoraj „Planu na rzecz narodowego rozwoju” jest zdecydowanie zbyt ogólnikowy acz intrygujący. Nie ma tam prawie nic o węglu.