Nadpodaż zielonych certyfikatów powiększy się w tym roku przynajmniej do 9 TWh ze względu na współspalanie biomasy w części koncernów energetycznych – prognozuje dr Christian Schnell, partner w kancelarii DMS Legal. Zamiast rozwiązania tego problemu rząd zainteresował się całkiem nowym systemem wsparcia OZE w postaci aukcji. Czy ten system ma szansę się sprawdzić w Polsce?
Niewątpliwie obecny system wsparcia energetyki odnawialnej załamał się na początku 2013 r. Spowodowane to było m.in. brakiem mechanizmów chroniących przed nadpodażą, głównie z powodu niekontrolowania rozwoju współspalania. Koszt krańcowy produkcji energii elektrycznej w technologii współspalania bezpośredniego jest w praktyce pochodną kosztu paliwa biomasy – przy niskich kosztach inwestycyjnych. W efekcie doszło do strukturalnej nadwyżki podaży świadectw pochodzenia energii odnawialnej nad regulowanym popytem i drastycznego spadku ich cen, szczególnie w transakcjach sesyjnych na TGE. W tej sytuacji, a także w obliczu przedłużających się dyskusji nad kształtem nowego systemu wsparcia, inwestorzy wstrzymali decyzje o budowie nowych projektów. Paradoks obecnej sytuacji rynkowej polega na tym, że bez zmiany zasad funkcjonowania systemu nadwyżka świadectw pochodzenia może utrzymać się jeszcze długo, mimo braku nowych inwestycji w OZE. W tej sytuacji korekta systemu wsparcia jest niezbędna i pilna.
Krajowe koncerny energetyczne, które mają zbyt małą ilość zielonej energii jak np. Tauron, PAK, Enea, PGE, pomimo niskich cen dla zielonych certyfikatów, nie wyłączyły współspalania w elektrowniach i elektrociepłowniach opartych o węgiel kamienny, pomimo że od grudnia 2012 r. URE nie wydaje świadectw pochodzenia dla (współ)spalania biomasy leśnej. Tauron, który ma na bieżąco za mało zielonej energii, częściowo reagował i współspalał wyłącznie biomasy agro, więc uzyskał w tym roku świadectwa pochodzenia ze spalania biomasy. Współspalanie w elektrowniach węgla brunatnego zostało jednak wyłączone, ponieważ uwzględniając ceny certyfikatów za dwutlenek węgla, owo współspalanie jest mniej opłacalne niż samo spalanie węgla brunatnego. Również GDF Suez zrezygnował ze współspalania w elektrowni w Połańcu, ponieważ ich blok dedykowany na spalanie biomasy okazał się w obecnej sytuacji lepiej opłacalny. Współspalanie nie korzysta z ceny gwarantowanej za energię elektryczną, tzn. średniej ceny URE, więc straci obecnie na sprzedaży energii elektrycznej na rynku hurtowym więcej niż o jedną piątą. Z powodu wyłączenia współspalania w Połańcu i w elektrowniach węgla brunatnego, ilość współspalania obniża się i będzie wynosić na koniec 2013 roku ok. 5 TWh, prowadząc jednak do powiększenia całkowitej nadpodaży zielonych certyfikatów do poziomu powyżej 9 TWh na koniec 2013 r. Jednakże koncerny energetyczne są zmotywowane do dalszego współspalania, żeby „bankować” zielone certyfikaty na przyszłe (gorsze) czasy, nawet jeżeli URE nie wydaje na razie świadectw pochodzenia z biomasy leśnej.
Zgodnie z opinią Ministerstwa Gospodarki, popartej przez ekspertów np. z Konfederacji Lewiatan, wystarczyłaby jedynie korekta systemu wsparcia podlegająca głównie na administracyjnym ograniczeniu współspalania. Proponuje się np., żeby do 2017 r. produkcja energii ze współspalania została ograniczona administracyjnie, tak aby sumaryczna produkcja w okresie pięciu lat (okres rozliczeniowy 2013-2017) nie przekraczała sumarycznej produkcji wykonanej w latach 2011-2012, tzn. w sumie ok. 13 TWh. Dla każdej instalacji określone zostaną referencyjne pułapy produkcji na podstawie faktycznej produkcji w latach 2011 i 2012 lub na podstawie możliwości produkcyjnych instalacji oddanych do użytkowania w tym okresie. Kto więc wykorzysta swój pułap w pierwszych latach jest zmuszony do odstawienia współspalania w późniejszym momencie okresu rozliczeniowego. Ponadto proponowana korekta systemu wsparcia zakłada okresową (np. dwuletnią) rewizję współczynników korekcyjnych, która ma ograniczać poziom wsparcia w razie zbyt intensywnego – w stosunku do celów systemu wsparcia wyrażonych w Krajowym Planie Działań – rozwoju poszczególnych technologii, bazującego np. na szybkim spadku cen instalacji lub na szybkim postępie technologicznym.
Jednak część politycznych decydentów, czy w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów czy w sejmowej podkomisji ds. energetyki, ostatnio żywo zainteresowała się systemem aukcji. System ma polegać na wprowadzeniu przetargów na określoną ilość zdolności produkcyjnych danych źródeł OZE oraz na świadectwach pochodzenia, ewentualnie również w rejonach Krajowego Systemu Elektroenergetycznego wskazanych przez Operatora Systemu Przesyłowego. System aukcji prowadzi więc do kontroli nad rodzajem, momentem i miejscem (regionem) powstania nowych inwestycji w OZE. A inwestycję realizuje ten, kto jest w stanie ją najtaniej realizować. Założenia więc wydają się optymalnym rozwiązaniem dla przyszłego rozwoju OZE. Ale czy tak jest naprawdę? Polska nie jest pierwszym krajem w Unii, który zastanawia się nad wprowadzeniem aukcji. System aukcji działa na Węgrzech i na Łotwie, działał również w Irlandii. Doświadczenia tych krajów wskazują jednak, że przetargi na budowę nowych mocy OZE skutecznie zahamowały rozwój tych technologii. Łotwa zastopowała przetargi do 2016 r. z powodu korupcjogenności. Również Węgry zawiesiły przetargi. Węgry i Łotwa stoją przed ryzykiem niedopełnienia celu 2020 i kar z tym związanych. Zatem założenie systemowe dla wprowadzenia aukcji w Polsce musiałoby być wyjątkowo staranne, żeby nie powtórzyć błędów popełnionych w innych krajach. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na problematykę zamówień publicznych w Polsce, która w rzeczywistości nie prowadzi do obniżenia kosztów, a często zaniża jakość dostarczanych usług.
Osoby propagujące system aukcji powołują się na system białych certyfikatów dla działań energooszczędnych. Nie można zakładać, że instrument aukcji dla zielonych certyfikatów będzie funkcjonować odpowiednio jak dla systemu białych certyfikatów. Ten system zakłada, że inwestuje się w istniejący majątek produkcyjny i inwestycja jest przewidziana w celu uzyskania dodatkowych oszczędności dla inwestora. Czyli mamy w tym przypadku do czynienia z inwestowaniem w dodatkowy projekt, a nie w odrębną, jeszcze nie wybudowaną inwestycję, tak jak mamy do czynienia w przypadku inwestycji w energetykę odnawialną. Dla inwestora startującego w przetargu na białe certyfikaty kwestia czy projekt się zrealizuje jest decyzją wtórną, ponieważ jego podstawowe aktywa produkcyjne istnieją i co najwyżej poniesie on koszt przygotowania oferty na aukcję. Rozpoczęcie nowej inwestycji dla inwestora w OZE wiąże się z poniesieniem znacznych nakładów jak np. zaliczki na przyłączenie źródła do sieci, przygotowanie studium i planu miejscowego, koszty dzierżawy lub zakupu ziemi, badania środowiskowe i uzyskanie decyzji środowiskowej.
Dla inwestora startującego do przetargu na określoną ilość zdolności produkcyjnych danych źródeł OZE oraz na świadectwa pochodzenia istnieje istotna niepewność ceny dla praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia („zielone certyfikaty”) – z powodu strukturalnej nadpodaży, która nawet przy w/w założeniach zniknie dopiero w 2017 roku. Realizacja obowiązków przetargowych, tzn. udział w przetargach wymagałby zazwyczaj gwarancji finansowych. Do wniesienia takich gwarancji finansowych byłyby zdolne jedynie duże grupy energetyczne, system aukcji prowadzi więc do znacznej koncentracji na rynku. Dodatkowo, istotny wpływ finansowania i jego koszty dyskryminują niezależnych wytwórców z OZE wobec wytwórców zintegrowanych pionowo w grupach energetycznych przy ofertach. Pozostają więc tylko koncerny energetyczne jako potencjalni oferenci. Ponadto wygranie aukcji nie oznacza, że projekt powstanie, jeżeli cena dla zielonych certyfikatów pozostaje niepewna. Istnieje więc zagrożenie generowania przez system nowej fali wirtualnych projektów. Polska – tak jak w przypadku Irlandii, Łotwy lub Węgier – musiałaby konsekwentnie wprowadzić stałe taryfy dla zielonych certyfikatów jak np. w Czechach, żeby eliminować ryzyko niepewności cen dla oferentów. Oznaczałoby to przebudowę całego systemu wsparcia i w istocie rozwiązania długoletnich kontraktów na sprzedaż praw majątkowych. Wymagane byłoby refinansowanie ok. 10 mld złotych kredytów udzielonych na budowę instalacji produkujących OZE – problem, który przypomina długoletnie dyskusje na temat umów KDT. Jest więc niemal pewne, że przy przebudowie systemu wsparcia Polsce grozi los Węgier, narażając kraj od 2021 r. na długoletnie kosztowne transfery statystyczne i na kary związane z niedopełnieniem celów, nie uwzględniając utraty funduszów unijnych.
Wprowadzenie systemu aukcji powinno być więc ostatecznością w przypadku kompletnej nieudolności dotychczasowego systemu wsparcia. Zgodnie z powyższym można jednak stabilizować obecny system wsparcia za pomocą stosunkowo małej ingerencji administracyjnej.
Dr Christian Schnell
Adwokat (Rechtsanwalt), wpisany na listę prawników zagranicznych przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w Katowicach. Kształcił się na kierunkach prawniczych w Bonn i Kolonii. Tytuł doktora uzyskał w dziedzinie nauk ekonomicznych. Posiada 14 lat doświadczenia w niemieckich, polskich, austriackich i angielskich kancelariach. Jest wykładowcą Szkoły Głównej Handlowej oraz Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Koordynuje prace Rady ds. Odnawialnych Źródeł Energii działającej przy Polskiej Konfederacji Pracodawców Polskich „Lewiatan”, jest członkiem Business Europe oraz koordynatorem Rady „econet Poland” działającej przy Polsko-Niemieckiej Izbie Przemysłowo-Handlowej.
Partner merytoryczny OLE!
