Spis treści
Kilka dni temu Komisja Europejska opublikowała ważny dla inwestorów w odnawialne źródła energii pakiet zaleceń i rekomendacji dla państw członkowskich mających na celu: harmonizację wprowadzenia kryteriów pozacenowych w aukcjach, usprawnienie wyznaczania obszarów przyspieszonego rozwoju OZE i przyspieszenie procedur pozwoleniowych.
Dokumenty te są ściśle powiązane z niedawno przyjętą przez unijne instytucje rewizją dyrektywy o odnawialnych źródłach energii (dalej: „RED III”), która wprowadza nowe przepisy dotyczące wyznaczania obszarów szybkiego rozwoju OZE i tzw. permittingu czyli procesu wydawania pozwoleń na budowę.
W części dotyczącej wprowadzenia kryteriów pozacenowych w aukcjach OZE, rekomendacje KE rozwijają zapisy także niedawno przyjętego Rozporządzenia Net-Zero Industry Act (dalej: „NZIA”). O zmianach w aukcjach OZE zawartych w Rozporządzeniu NZIA szerzej pisaliśmy tu: Szykuje się rewolucja w aukcjach OZE.
Ewidentnym celem zaleceń Komisji jest usprawnienie wdrożenia powyższych zmian do prawodawstw krajowych państw i w efekcie umożliwienie realizacji celów udziału OZE w miksie energetycznym Unii do 2030 r.
Wiadomo bowiem, że w praktyce dla administracji lokalnej hasła jak RepowerEU, czy RED III nadal brzmią tajemniczo i na ich przytaczanie przez inwestorów urzędnicy często reagują zdziwieniem. Na obecnym etapie, dokumenty Komisji nie są zobowiązujące prawnie, są to niewiążące zalecenia i zbiór dobrych praktyk. Tym niemniej Bruksela sugeruje wprowadzenie raportowania z ich wdrożenia przez państwa do krajowych planów na rzecz klimatu i energii (tzw. KPEiK), a w przypadku zmian w aukcjach OZE obecne zalecenia niebawem przekształcą się w obowiązujący akt wykonawczy.
Ma być przejrzyście
Zaczynając od rekomendacji dla wprowadzenia kryteriów pozacenowych w aukcjach, Komisja Europejska nie wykracza w nich poza ścisłe ramy prawne właśnie przyjętego Rozporządzenia NZIA. NZIA daje państwom członkowskim spore pole manewru w sposobie wdrażania zmian w aukcjach OZE i KE musiała uszanować elastyczność aktu głównego.
W pierwszej kolejności, zalecenia Komisji przestrzegają przez stosowaniem kryteriów pozacenowych przez kraje w sposób nietransparentny i ograniczający konkurencję między inwestorami. Kryteria powinny być dobrane w obiektywny, niedyskryminacyjny sposób ograniczając ryzyko wzrostu kosztów wsparcia i maksymalnie winny opierać się na ilościowych miernikach.
Kryteria pozacenowe mogą być stosowane łącznie na etapie prekwalifikacji i samych aukcji lub tylko na jednym z tych etapów. Państwa członkowskie powinny również rozważyć, ile celów realizują w ramach każdej aukcji i nadać priorytet ich względnemu wyważeniu.
Z kolei użycie bardziej subiektywnych kryteriów jakościowych należy wg KE dokładnie zawczasu rozważyć, aby uniknąć potencjalnego ryzyka prawnego i możliwości zaskarżania tych procesów przez potencjalnie pokrzywdzonych inwestorów.
Istotne jest również ustalenie z góry jasnej i przejrzystej metody punktacji prowadzącej do obiektywnej oceny kryteriów stosowanych w aukcji. Ma to ograniczyć w praktyce stosowanie m.in. preferencji dla rodzimych inwestorów.
W przypadku stosowania kryteriów związanych z innowacyjnością projektów – takich jak produkcja zielonego wodoru, czy innych nowatorskich rozwiązań technologicznych – KE rekomenduje, aby były one w maksymalnie możliwy sposób oceniane w sposób wymierny (ilościowy), a ocena jakościowa powinna mieć miejsce tylko w ograniczonych przypadkach.
Wymogi związane z cyberbezpieczeństwem, czy odpowiedzialnym prowadzeniem działalności (w tym respektowanie praw człowieka, czy ochrony środowiska) należy stosować przede wszystkim na etapie wstępnej kwalifikacji inwestorów i co do zasady powinny być pne oparte na istniejącym prawodawstwie UE.
Co ważne, Bruksela zauważa zasadność stosowania kryteriów pozacenowych związanych z promocją korzyści dla społeczności lokalnych, takich jak promowanie udziału obywateli w realizacji projektów.
Jest kij kar za opóźnienia i marchewka indeksacji
W rekomendacjach KE uwzględniona jest także opcja kar za opóźnienia w realizacji projektów OZE. Państwa członkowskie powinny wprowadzić środki zapewniające pełną terminową realizację projektu, takie jak kary za nieukończenie lub opóźnione oddanie instalacji do eksploatacji.
W kluczowej kwestii indeksacji cen w aukcjach, Bruksela podkreśla, że kraje powinny rozważyć ich wprowadzenie w szczególności w sytuacjach, gdy zabezpieczenie (hedging) przez firmy nie jest możliwe lub zbyt kosztowne, aby zapewnić terminową realizację projektów.
W przypadku aukcji z pomocą państwa w formie bezpośredniego wsparcia cenowego, państwa powinny rozważyć włączenie klauzul indeksacyjnych na etapie budowy projektu. W kwestii indeksacji cen, Komisja nie mogła rekomendować obowiązkowego jej stosowania, gdyż Rozporządzenie NZIA daje państwom opcję odejścia od takiego rozwiązania. Część krajów preferuje bowiem zasadę ograniczania kosztów wsparcia do minimum i znacząca większość państw nie stosuje na tym etapie indeksacji w aukcjach.
W przypadku, gdy aukcja umożliwia indeksację cen, według Brukseli uzasadniony jest wyższy poziom kar za brak realizacji lub opóźnienia, ponieważ władza publiczna dzieli ryzyko finansowe z wykonawcą projektu, w związku z czym odpowiedzialność dewelopera za dokończenie inwestycji może zostać zwiększona. Taka indeksacja jest przewidziana m.in. w polskim systemie wsparcia OZE.
W kwestii ofert aukcyjnych z cenami ujemnymi, Bruksela znów musiała uszanować wytrych zawarty w Rozporządzeniu NZIA, który przewiduje umożliwienie ich utrzymania w celu ograniczenia kosztów wsparcia po stronie administracji. Za takim rozwiązaniem optował między innymi rząd Niemiec, który jest także przeciwny obowiązkowej indeksacji cen w aukcjach.
KE ogranicza się więc w rekomendacjach do propozycji, aby państwa dopuszczające ceny ujemne upewniały się, że te ceny odzwierciedlają wartość rynkową projektu i maksymalizują prawdopodobieństwo jego realizacji.
W kwestii cen maksymalnych w aukcjach OZE, państwa, które zdecydują się na ich stosowanie powinny ustalić je tak, aby odzwierciedlały one faktyczne koszty technologii i nie były sztucznie zaniżone biorąc pod uwagę między innymi różne uśrednione koszty energii elektrycznej (tzw. LCOE – ang. Levelised Cost of Electrticity) i koszty kapitału w konkretnych krajach. Chodzi o zapobieganie niedoborowi projektów w aukcji, co obserwujemy ostatnio w wielu krajach UE, gdzie ceny maksymalne są ustalane tak nisko, że nie ma ofert od inwestorów.
Tniemy czerwoną taśmę w pozwoleniach
W rekomendacjach dotyczących przyspieszenia pozyskiwania pozwoleń przez inwestorów w OZE, państwa powinny zapewnić, aby planowanie i budowa projektów oraz powiązanej infrastruktury (jak rozbudowa sieci, czy magazyny energii) kwalifikowały się do najkorzystniejszej z dostępnych procedur planowania i wydawania pozwoleń.
Ponadto, państwa członkowskie powinny ustanowić jasno określone i możliwie najkrótsze terminy wszystkich etapów wymaganych do udzielenia pozwoleń na budowę, zarówno dla inwestycji OZE jak i infrastruktury towarzyszącej. Jeśli w określonych przypadku te terminy muszą zostać przedłużone, powinno to zostać także prawnie określone wraz z okolicznościami możliwego opóźnienia.
Jednocześnie państwa członkowskie powinny ustalić wiążące maksymalne terminy dla wszystkich odpowiednich etapów procedury oceny oddziaływania na środowisko, aby zapewnić dotrzymanie terminów na wydanie pozwoleń środowiskowych określonych w dyrektywie RED III.
Państwa powinny zapewnić skuteczną koordynację między szczeblem krajowym, regionalnym i gminnym w zakresie ról i obowiązków właściwych organów, a także usprawnić obowiązujące prawodawstwo opracowując scentralizowane punkty kontaktowe w celu wydawania zezwoleń na projekty, aby ograniczyć liczbę zaangażowanych organów do niezbędnego poziomu.
Punkty kontaktowe mają pośredniczyć w wymianie informacji między wykonawcami projektów a innymi właściwymi organami, aby zapewnić jednolitą interpretację zasad wydawania pozwoleń.
Z uwagi na częste braki kadrowe, kraje powinny zapewnić wystarczającą kadrę posiadającą odpowiednie kwalifikacje podmiotom udzielającym zezwoleń i organom odpowiedzialnym za przeprowadzanie ocen środowiskowych.
Wg Brukseli, kraje powinny stworzyć jeden, ujednolicony proces składania wniosków o pozwolenia administracyjne i pozwolenia na projekty dotyczące energii odnawialnej. Jeśli wymagane są różne zezwolenia, w tym w przypadku powiązanych projektów przyłączenia do sieci, wnioski jednoczesne powinny mieć pierwszeństwo przed wnioskami sekwencyjnymi.
Państwa powinny dodatkowo umożliwić wnioskodawcom aktualizację specyfikacji technologicznych ich projektów w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o pozwolenie a realizacją projektów, aby ułatwić wdrażanie innowacyjnych technologii.
W kwestii ważnych terminów, stolice powinny nie później niż do dnia 21 listopada 2025 r. wprowadzić w pełni cyfrowe procedury wydawania zezwoleń i komunikację elektroniczną.
Dodatkowo, kraje powinny ograniczyć do niezbędnego minimum strefy, w których nie można rozwijać energii odnawialnej (tzw. „strefy wyłączone”), przekazując jasne i przejrzyste informacje wraz z uzasadnieniem w zakresie ograniczeń związanych z odległością od budynków mieszkalnych oraz stref wojskowych lub lotnictwa cywilnego.
Państwa członkowskie powinny dopilnować, aby operatorzy systemów przesyłowych: (i) opracowali plany rozwoju sieci, które odpowiednio integrują odnawialne źródła energii; (ii) stosowali przejrzystą i cyfrową procedurę w przypadku wniosków o przyłączenie do sieci; (iii) dostarczali informacje na temat dostępnych zdolności sieciowych; (iv) optymalizowali wykorzystanie mocy sieci poprzez umożliwienie jej wykorzystania elektrowniom łączącym wiele uzupełniających się technologii.
Państwa członkowskie powinny dopilnować, aby operatorzy systemów dystrybucyjnych wprowadzili takie same działania, jeżeli jeszcze nie ma to miejsca.
KE chce mieć oko na procedury wydawania pozwoleń. Stolice powinny utworzyć punkt kontaktowy dla wykonawców projektów i Komisji, którego zadaniem będzie regularne monitorowanie wąskich gardeł w procesie wydawania pozwoleń i zajmowanie się problemami napotykanymi przez deweloperów projektów.
Specjalne Strefy OZE
Obowiązek wyznaczania tych obszarów wynika z najnowszej dyrektywy RED III. Ich wyznaczanie ma przyspieszyć procedury pozwoleniowe dla inwestycji OZE znajdujących się na tych obszarach. Dla przykładu, jeśli inwestycja znajdzie się na obszarze szybkiego rozwoju OZE (dalej: „RAA” – ang. Renewable Acceleration Areas), to nie będzie wymagana ocena oddziaływania na środowisko na poziomie projektu, bo ten wymóg zostanie już zrealizowany na poziomie całego obszaru.
Celem zaleceń KE jest przedstawienie państwom niewiążących rozważań praktycznych, przykładów dobrych praktyk oraz przeglądu możliwych narzędzi mapowania, planowania i narzędzi cyfrowych, które mogą pomóc w wyznaczaniu RAA, co państwa członkowskie muszą wykonać zgodnie z art. 15c RED III.
Zmieniona dyrektywa RED III podkreśla znaczenie dokładnego mapowania i planowania przestrzennego projektów poprzez wprowadzenie nowych obowiązków w zakresie mapowania dla państw członkowskich w art. 15b i 15c. RED III.
Artykuł 15b RED III wymaga, aby państwa członkowskie przełożyły swój wkład krajowy na rzecz zmienionego celu UE w zakresie energii odnawialnej na obszary wymagane w przypadku projektów OZE niezbędnych do osiągnięcia tych celów. Stolice muszą przeprowadzić to mapowanie do dnia 21 maja 2025 r., a więc mają na to jeszcze tylko około roku.
Artykuł 15c RED III wprowadza z kolei bardziej ukierunkowany obowiązek wyznaczania określonych obszarów jako RAA. Przyjmując za punkt wyjścia obszary określone na mocy art. 15b, państwa członkowskie muszą określić w swoich granicach lokalizacje, które można wyznaczyć jako RAA dla co najmniej jednej technologii OZE.
RAA powinny być obszarami na lądzie, morzu lub na wodach śródlądowych, które są szczególnie odpowiednie do zainstalowania OZE pod kątem niskiego negatywnego wpływu na środowisko, wysokiego potencjału rozwoju technologii, czy zapotrzebowania na energię. Właściwe organy państw członkowskich muszą wyznaczyć RAA do dnia 21 lutego 2026 r. Artykuł 15b RED III umożliwia państwom członkowskim korzystanie z istniejących dokumentów lub planów zagospodarowania przestrzennego do celu wyznaczenia RAA.
Projekty planów wyznaczenia RAA należy we wszystkich przypadkach poddać strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. Państwa członkowskie powinny upewnić się, że plan RAA nie będzie miał znaczącego wpływu na środowisko. Opiera się to na założeniu, że wpływ projektów dotyczących energii odnawialnej na środowisko na tych obszarach, niezależnie od technologii, będzie mniej znaczący niż na innych.
W art. 15c RED III wskazano także obszary, które należy wyłączyć z procesu wyznaczania RAA ze względu na ich dużą wartość środowiskową. Są to obszary Natura 2000, obszary wyznaczone w ramach krajowych programów ochrony przyrody i różnorodności biologicznej ochrony środowiska, czy tereny głównych szlaków migracyjnych ptaków i ssaków morskich.
Projekty dotyczące energii odnawialnej na obszarach RAA są zwolnione z oceny oddziaływania na środowisko na poziomie indywidualnego projektu, pod warunkiem spełnienia określonych warunków. Dlatego też konsultacje społeczne dotyczące przedsięwzięć zlokalizowanych na terenach RAA będą musiały odbywać się na poziomie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, która musi być przeprowadzona w przypadku planów wyznaczających RAA.
Czy państwa posłuchają Brukseli
Pakiet rekomendacji i zaleceń KE zawiera szereg kompleksowych i wartościowych rozwiązań, które mogą wymiernie wesprzeć terminową realizację unijnego celu OZE na 2030 r. Warunkiem sukcesu jest jednak zastosowanie się do nich przez państwa i sprawne wdrożenie proponowanych przez Brukselę rozwiązań.
Komisja zrobiła w zaleceniach co mogła, respektując czasem rozwodnione przepisy aktów głównych przyjmowanych przez Radę UE i Parlament Europejski, czego dobrym przykładem jest Rozporządzenia NZIA i dość elastyczna regulacja dotycząca zmian w modelach aukcji OZE.
Zapisy dotyczące przyspieszenia procedur i tworzenia obszarów szybkiego rozwoju OZE zawarte w RED III wydają się być bardziej konkretne, choć też nie uniknięto „rozwadniania”, np. w kwestii maksymalnych terminów na pozyskiwanie pozwoleń.
Jeśli tempo rozwoju OZE w Unii w kolejnych latach spadnie, możemy mieć do czynienia z twardszymi inicjatywami legislacyjnymi Komisji Europejskiej, która nie chce dopuścić do niedowiezienia celów flagowego pakietu Fit for 55. Niepokojącym sygnałem jest ostatnia ocena poziomu ambicji państw UE w zakresie rozwoju OZE dokonana przez Brukselę na bazie przedkładanych Komisji krajowych planów na rzecz energii i klimatu. Wynika z niej jasno, że Unia jest na ścieżce nieosiągnięcia celu OZE, który został określony na poziomie co najmniej 42,5% do 2030 r. w zużyciu energii finalnej.
